恐怖主义与美式好战民主的矛盾

　　[美]大卫•詹金斯 阿曼达•雅各布森 安德斯•亨里克森

　　【原文题目】The Long Decade: Introduction, Chapter 1

　　【中文题目】漫长的十年：绪论，第一章

　　【文章来源】大卫•詹金斯，阿曼达•雅各布森，安德斯•亨里克森，《漫长的十年：9•11如何改变了法律》，牛津大学出版社，2014年预出版

　　【发表日期】2013年9月2日

　　【原文作者】David Jenkins 大卫•詹金斯

　　【译 者】独家网

　　【译 文】

　　2001年9月11日今，已经度过了十年有余，当时民航客机撞击了美国纽约世界贸易中心和华盛顿五角大楼，致使近三千人无辜丧命--死亡人数与1941年的伦敦大爆炸那个最糟糕的夜晚大致相当。事实上，自9o11恐怖袭击事件发生以来，伦敦自己也未能规避悲剧的发生。2005年7月7日，伦敦市中心发生“77”恐怖袭击事件，恐怖分子引爆炸弹导致52人死亡，700多人受伤。在过去十年里，激进的伊斯兰武装分子制造了更多袭击事件：在马德里、巴厘岛、孟买、格拉斯哥、斯德哥尔摩，以及中东以外的其他地方。面对这种恐怖袭击事件，西方世界给出了有力回应。美国、英国以及它们的盟国，发动了两次战争，对阿富汗和伊拉克进行了漫长的占领。美国及其同伙未经审判就监禁、绑架，甚至虐待疑似恐怖分子，美国无人机有针对性的击杀伊斯兰武装分子--产生了许多附带损害--这在中东地区已成为司空见惯的事情。许多国家实施了强硬的反恐法律。然而，所谓的“反恐战争”却尚未朝胜利迈出一步。

　　相反，我们生活在后9o11时代的“漫长十年”，深受恐怖分子与美国政府的两面夹击，且丝毫没有放松的迹象。就算这个全球化的当代世界，果真如某些人所言，已然变成了一个在本质上就不安全且不可预测的地方，不过，为了满足对人民的安全责任，美国政府显然已很快适应了它。因此，在这个时期内，西方国家已经并将继续展开重要的政治与法律转型，但同时西方国家开始强调对稳定的安全威胁，这甚至有可能已经取代其它宪法价值。对恐怖主义挥之不去的担心、激进民主的兴起，以及对特别法律措施的日益依赖，如今已经对许多有关自由宪政建设的设想构成了挑战，因为这些设想是以有限的、负责任的政府与个人权利观念为基础的。

　　本章着眼于：如果后9o11时代的这些趋势不会停止，那么这些趋势如何变成“新常态”。自然，对危机局势的异常反应的常态化、永久性强化行政权力的附带危险、民主透明度的降低，甚至是对个人权利的攻击，以及对法治的持久破坏，已经引起了一起评论员的关注。虽然本章在展望未来时颇为消极，但不能说恐惧、激进民主和非凡的法律程序已经对自由宪政构成了严重或永久性的破坏，这种说法有些夸大其词。然而，这些变化非常显著，他们的出现，必然会在理论上，对后9o11时代的自由规则构成严峻挑战。此外，由于在可预见的未来里，这些挑战将会成为我们不稳定的新全球社区的一分子--这正是为何这十年会变得非常漫长--所以其危险并不仅限于其可能造成的破坏。因而，其仍在缓慢提升的力量，才是应该值得特别关注的问题。

　　通过这样描述“漫长的十年”，本章不仅能够从后文中得到支持，还介绍了本书其余部分内容。本书后文由2011年8月哥本哈根大学国际会议与会者参与撰写。这些章节，就像那样学术讨论一样，更具体地审查了这漫长的十年里出现的法律变迁，并分析了其对国际法和西方法律产生的长远影响。虽然绪论并未臆测所有撰稿人完全赞同“漫长的十年”的特征，但其仍然暗示他们认同该时期的主要趋势是恐惧、激进民主以及应用特别法律措施。本书结构正是松散地以此为前提。

　　第一部分探究了恐慌与惧怕在安全与权利之间引起的冲突，并考量了制定既不屈从于非理性恐惧，又不受政治议程摆布的反恐措施的难度。第二部分紧接着探讨了9o11后国际法律与跨国管理面临的挑战，因为国家及国际秩序都面临着新的安全威胁。在第三部分，本书展望了恐怖主义如何从政治与法律方面向美国及英国立宪模式施压，以及恐怖主义如何迫使这些国家在政治利益相关者与反恐措施目标中做出选择。第四部分延续了这些主题，通过个案研究英国和瑞典如何采取了越来越多的更加积极的反恐措施，而且这些措施还绕过了刑事程序。在过去十年里，法外程序、军事或情报行动以及反恐努力，以有损法律法规的形式，对民主以及人权构成了挑战，第五部分内容对此展开了抨击。虽然撰稿者在以各种不同方法探讨各种问题，但他们都对本章要点内容提供了支持，同时本书《在9o11后的许多年里》已经见证了在全球范围内发生的重大的、仍在持续的法律变化，而这些变化会继续对自由民主构成危害。在这个意义上讲，“漫长的十年”将会变得越来越长。

　　自杀式炸弹袭击的时代

　　就在西方自由民主看到恐慌的时候，他们也体会了冷战期间无所不在的恐惧。在接下的一节，阿姆农o列弗会清楚地指出，现在对恐怖主义的恐惧与冷战时期的恐惧有着质的区别。

　　实际上，将9/11看作后冷战时期的转折点，对理解这十几年有着重要作用。在冷战时期，两个核武装思想阵营相互敌对。无论发生什么情况，一方总是知道敌人是谁，他们想要什么。每一方都知道行动的结果和自己下的赌注。而且，即使面临核毁灭的巨大威胁，整个政治游戏也并没有与过去几个世纪完全不同。从意识形态和风险方面来说，冷战是大国政治的最后高潮，分属于两个思想阵营的主权国家都在争夺权力，通过常规或核部队的力量威胁发动战争。因担忧无法确保摧毁对方，使得双方都不敢轻举妄动。

　　与9/11袭击背后的宗教狂热不同，这种思想意识斗争和全球力量平衡很明显，胜利就代表霸权，失败就代表完全失败。虽然美国和苏联都在彼此角逐，并在全球遥远的角落展开代理战，但任何一方都因害怕最终结果而不敢太过放肆。资本主义者和共产主义者都担心自己会衰落。此外，可能造成的平民伤亡(全面战争所不可避免的)虽被认为是可怕的悲剧，但仍属于附属破坏。广岛和长崎的原子弹证明，道德标准根本就是自欺欺人，不过，这种标准仍是西方战争传统的核心(如《日内瓦公约》和人权法所示)。实际上，欧洲的屠杀和太平洋的暴行之所以引起巨大反响，部分是因为他们都是有意为之，是直接的，是赤裸裸针对平民的杀戮。这些杀戮行动甚至并不是出于军事目的，而只是为了消灭人类。

　　虽然9/11的人员伤亡无法与冷战时期的破坏性相比，但从恐怖性来说可能会有过之而不及。劫机者不仅故意针对平民，还将飞机做为毁灭自己和他人的工具。劫机者并不在乎自己的生死。实际上，他们将自己的死亡视作殉教。虽然恐怖分子先将自己炸成了碎片，但9/11事件及其大胆性仍造成了很大影响。下一次恐怖袭击会发生在哪里?什么时候发生?袭击者是谁?他们的目标是谁?如果他们手中握有大规模杀伤性武器又会怎样?正如列弗后来在本书中提到的，“历史的结束”实际上会是共产主义的衰落，但现在人们还无法正确理解它的意义。旧有的两极冷战世界已经过去，但随之而来的和平、自由和繁荣时期也只是冷战的结束语。就在9月11日的早晨，我们醒来时已经进入了一个新时代--自杀式炸弹袭击时代，那时，我们都还没有意识到。

　　在这个时代，我们再不能靠古老的习惯和常识来克服我们的恐惧。陆军、海军和空军再不能确保我们真正的安全--它们为我们提供的保护甚至不及在冷战面临核升级时。能够摧毁全世界的核武器也不能确保世界的和平。外交家们不知道要与谁进行探讨，争论，缔造和平。实际上，自杀式炸弹袭击者给人们灌输了一种恐慌和持久的恐惧，因为没人确切知道他/她是谁，他/她想要什么--即使我们开始猜测他们具体的目标，但他们的目标也可能太过虚幻，根本不是我们所能给予的。这种不确定性不仅挑战了国家保护我们的能力，也威胁到了国际秩序和全球统治模式的完整性。国际秩序和全球统治日益依赖由人员迁移、信息交流和跨文化交流与理解所形成的跨国界网络和社会，这既是全球化的特征，同时也催生了恐怖主义，并开始成为它的目标。正如维克特V。拉姆拉杰和卡洛o托瑞在本书中所写的，新的国际合作模式正在努力适应恐怖主义。托瑞指出，这产生的结果就是跨国政治合作的“安全化”，这种进程在国家之间是相似的，而且有着不确定的长期影响。

　　被包围的国家

　　在这个恐怖主义时代，国家能不能保护我们?在9/11后不久，这一问题还不明朗，因为国家仍在努力保持自己在世界中的政治优先地位。如果说恐怖主义既是全球化的产物，也是全球化的威胁，那么它只不过表明国家对暴力和个人政治认同的掌控越来越差。例如，公民权并不能像人们想象的那样保证忠诚度。例如，2005年7月伦敦运输系统中的炸弹袭击者就是一名年轻的英国穆斯林信徒。“鞋子炸弹客”里查德o雷德曾试图在鞋子里装上炸药后登上飞机。这种背叛祖国的事件并不仅是日益无国界化世界的产物，也是自由、开放社会的本土病症，因为自由社会对人们的服从性和忠诚度的要求越来越低。对于7/7爆炸案袭击者、雷德或者其他“叛国者”来说，公民权只是名义上的法律功能，因为这些人实施的是激进的泛伊斯兰活动--这本身就是全球化的产物，对自由、民主国家的后冷战模式造成了挑战。因此，对公民权旧有的设想并不成立，因为心怀不满的个人可以选择他们的忠诚，这种情况已经发生，同时，国家对暴力和政治话语权的垄断也在减弱。

　　因此，个人与国家之间的关系似乎正在进行激烈的重新定位，关于这一点，我会在本文结尾时再次提到。我在下一章会提到，美国政府和法院一直在固守关于公民权和神圣国土的旧有法律理论。支持单一民族国家，强化政治共同性，同时在这一过程中用法律术语来定义“其他人”都是反动的尝试。虽然这些行为的明确法律规则可以发出国家本身所希望的信息，但它们更广泛的规范力却存在问题。不过，当人们看到上议院对著名的贝尔马什案做出判决后的英国就会发现，对公民特权的法律否决似乎不再具有吸引力：

　　每个人都可能是安全威胁，需要受到国家的监控。在所有情况下都可以明确的一点是，政治忠诚和大量的破坏性暴力都已经去国有化，变得个人化，现在我们越来越难将朋友与敌人区分开，也很难相信国家会保护我们。

　　因此，所谓的“其他人”刺激政府在9/11后的危机时期做出了强烈的反应，但讽刺的是，它也掩盖了国家的弱点以及我们对国家保护力信任的不足。下面我会进一步提到，所谓的“我们-他们”说法和国家斗争都具有国内和国际影响，但还没有完全实现。我们仍然会害怕，这不仅是因为我们不知道下一次袭击会是什么时候，会由谁发起，也是因为我们怀疑国家保护我们的能力。国家不可能轻易打败没人知道的敌人，不能将敌人限定在特定的领土或人群当中，也不能像以前的敌人一样认为他们有具体的政治目标。实际上，自杀式炸弹袭击者的危险之处在于，它本身就是国家不尊重个人，崇尚暴力的写照。我们虽然害怕国家，但也要依赖国家，因为它一直是我们唯一的保护者，我们需要国家做出反应，即使我们必须调整国家采取行动和进行统治的规范。相应的，过去十几年中也见证了一种应对威胁的新兴力量的崛起--好战民主。

　　好战民主

　　开战演说

　　美国和英国对2011年9/11袭击事件的反应从一开始就很激进。布什总统在2001年9月12日的公开演讲中说到：“昨天针对我国进行的一系列有预谋的、惨无人道的袭击决非恐怖活动那么简单。它们是战争行为。”

　　实际上，战争似乎是我们(即受害者)与“恐怖分子”及其支持者之间的自然状态：我们将恐怖分子比喻为“魔鬼”，同时也将我们与他们之间的战斗比喻为战争。在12日的演讲中，布什还称恐怖主义敌人“深藏暗处，且草菅人命。他们对无辜的、毫无警觉的平民下毒手，然后逃匿躲藏起来。”

　　布什的演讲奠定了之后十年的基调，而且世界其他国家的领导人也很快加入了这种开战言论。布什发表演讲几天后，英国首相布莱尔就说：“无论宣战的技术或法律后果是什么，事实上我们已经与恐怖主义开战了。”因此，面对9/11后的初期恐慌，不仅出现了关于“其他人”的言论，也出现了开战的言论，政客们利用这一机会，通过强大的武力动作展示了他们的勇气。

　　美国和英国对9/11的反应不是搜捕罪犯和杀人者，而是向敌人开战。9月15日，美国国会通过《授权使用武力》联合决议，授权总统运用一切力量打击基地组织以及其他与9/11袭击案相关的人员。《授权使用武力》决议被广泛解读，联邦法庭此后对它的解读是，按照宪法，这可视为国会批准的一系列反对恐怖主义的行动措施。国会通过这项条文证明了政界普遍存在的一种看法，即9/11事件需要国家作出特殊反应，这是刑法无法提供的。从法律角度来看，这项授权法案将授权采取行动与识别新敌人混为了一谈：总统本人即可以决定谁应为9/11负责，也可以决定何种应对措施是必要的。这种行政-立法合一的情况，以及此后日渐膨胀的行政权并不是美国独有的现象。英国首相布莱尔也能够行使皇家开战特权，并在下议院得到大多数支持。他也有与布什类似的政治权力来对恐怖主义做出激进反应，尤其是在7/7事件后。

　　这种开战演讲在美国和英国都造成了重要而长期和政治和法律影响。布什总统的宪法权威达到了顶峰，包括他本身所有的权力和国会可以赋予他的权力。布莱尔也有广泛的酌情权，通过皇家授权，指挥下议院的大多数议员等方式来管理“反恐战”。从宪法角度看，这种行政权的增强令人担忧：它破坏了美国和英国政治体系内的正常权力分立。国会和议会以及美国和英国的法庭经常会顺从“反恐战”当中的行政行动和立法议程。不过这种顺从一般会出现在战时和国家紧急状态时期：立法和行政检查会弱化，只有在需要警惕行政权力过大时才有必要发挥作用。

　　但是，与过去的战争不同，“反恐战”并不是暂时性、短期的。在不安全的全球化世界中，“反恐战”可能是一种永久状态。只要公众对自杀式炸弹袭击的恐惧存在一天，“反恐战”造成的体制失衡就会存在一天。行政权力的增长就是这一问题最明显的症状，但从更广泛的观点看，这并不是唯一的问题，而且也可能不是最重要的问题。正如法学家德o朗瑞斯和马克o图施耐特所说，“反恐战”造成的宪政压力也揭示了法律模式和政治宪政之间的紧张局面。图施耐特说，宪政方向的这种不稳定性使得布什和奥巴马政府的政策连贯性和差异性都有了合理性。这也解释了英国司法决策(如贝尔马什案)有效限制政府造成的重要影响。

　　此外，德o朗瑞斯认为，美国在“反恐战”问题上出现的机构和党派冲突揭示了美国政治本身更令人担忧的问题，即很多机构和党派对反恐措施的讨论并不是对于最佳政策或宪政实践进行的有原则的讨论，而是无原则的争论和政治操纵。本应是关于国家采取特殊措施的权力的讨论，变成是谁(哪个人或哪个党)在做决定。重要的宪政问题变得更加模糊，甚至受到狭隘政治的影响。不管怎样，美国和英国随之而来的宪政压力(由恐怖主义及应对恐怖主义的开战演讲所造成的压力)都让权力分立假设变得更加复杂，同时也出现了法律在危机时期限制国家权力方面作用的棘手问题。

　　因此，通过开战演讲，布什总统和布莱尔首相都抓住了政治主动权，形成了近期内美国和英国对9/11的反应。反恐战会成为生死悠关的斗争。我们遭到了黑暗势力的包围，它们正在渗入。这种开战演讲不仅仅是对9/11后的恐慌做出的回应，更触及到了公众内心更深处的恐惧以及对全球化世界不安定的担忧。重要的是，这种言论行动因为得到了广泛的支持而取得了成功。在美国和英国，他们的行政官员、立法者、可能还有大部分人民都认为自己已经身陷战争：不是与主权国家的战争，不是与法西斯或共产主义等意识形态进行的战争，而是与不了解，看不见的敌人--自杀式炸弹袭击者之间的战争。人们可能会将这种非常规敌人称为本o拉登或基地组织。在过去十几年中，随着安全成为好战民主的主要目标，这种尚武演讲的全部意义开始越来越明显。

　　安全议程

　　在9/11后的十多年中，美国和英国政府通过将反恐比作战争的方式来执行安全议程，强调安全重于个人权利。如下所述，国会会采用激进外交政策来保护自己的国家安全利益，同时防范恐怖主义也超越了惩治犯罪。但这并不是说在政府决策或司法决策中个人的权利不再是重要考量。Jens Elo Rytter认为，即使面对政府的国家安全宣称，法庭一般也会保护个人权利。

　　尽管如此，与9/11前相比，在“权衡”权利与安全时，后者也会显得更加重要。无论这种变化代表着安全和权利之间做出的让步，还是重新认识两者的新方式，都不及安全议程对政治和法律产生的整体影响那么重要。过去十年中，在国家努力应对恐怖主义和保护公众安全时，这种议程都极大地改变了官员和人民看待国家的方式。这也就是说，政府的作用从个人权利的保护者(这种权利是二战后的人权时代形成的)转变成了9/11后集体安全的提供者。如果我们现在都生活在自杀式炸弹袭击的时代，那么很多人也会发现我们也生活一种新兴的好战民主当中，因为国家已经做出调整，准备对恐怖主义发起非常规战争。

　　例如，英国报纸《卫报》就认识到，7/7爆炸案后英国的态度日益强硬，这种态度说明了好战民主的新决心：

　　昨晚布莱尔宣布计划驱逐极端国外穆斯林神职人员，而且不得上诉;禁止清真寺宣扬仇恨;解散极端穆斯林组织;扩大控制令(下面进行说明)的范围，使其也适用于崇尚恐怖主义的英国公民。这代表英国战后自由主义发生了转折。

　　布莱尔还声称要向英国和欧洲法庭开战，警告说，如有必要，他会修改《人权法案》，以应对驱逐制度可能遭到的司法反对。

　　面对批评，布莱尔回应说：“任何人都不要怀疑，游戏规则正在发生变化。”

　　实际上，新兴好战民主的一个标志就是9/11或7/7事件后官方对“规则”的态度发生了根本转变。这种官方态度可能从总体上反映了部分民众的标准转变，如下所述，说明了自由民主本身内部存在发生转变的危险。

　　与第二次世界大战或冷战不同，反恐战很快演变成了各种各样的“脏战”，没有明确的敌人，没有胜利，没有结束--甚至无从下手。如果说“双子塔”冒出的浓烟是自杀式炸弹袭击时代的标志，那么脚戴铁链的囚犯就是好战民主的象征。

　　过去十几年中，这种好战民主在美国和英国的表现尤为明显，不避讳采取任何手段，甚至会进行暗杀。

　　政府打着安全的旗号，不断刷新法律和道德界线，造成了很多不确定的影响，本文稍后会对此进行讨论。人们对政府产生了诸多抱怨，其中包括总统窃听公民通信、篡改情报、误导国会批准入侵伊拉克，以及虐囚事件等等。事实上不仅美国和英国做的有些过火：很多欧洲国家也与布什政府一道，对嫌疑恐怖分子进行“非常解读”，与美国政府一样奉行“不是朋友就是敌人”的外交政策。除此之外还有很多例子，不过这种过火情况已经表明，很多西方国家在9/11之后更加认为有必要采取必要措施保证公众安全和打击恐怖分子，无论他们是谁，藏在哪里。好战民主就是因此产生的一个新生事物。

　　好战民主的特点

　　过去十几年中出现的好战民主有三个特点：保卫国内自由价值观;使用武力推进在国外的国家安全目标;注重风险防御，防止恐怖主义和其他危害出现。首先，好战民主对于可接受和不可接受政治行为制定了清晰的界线，阻止不可接受政治行为，防止民主安全遭到那些与主流人群持不同自由价值观的人员的破坏。当然，没有任何民主能容忍公然的政治暴力，但好战民主对言论、结社、集会等政治权力的限制更紧，以剔除这些权力中的偏执内容。好战民主严格对这些政治行为进行限制，因为这些限制代表着标准界线，任何个人不能越界，而且国家也不会对容忍超越这些界限的行为。因此，要维持这些界限，保护公共和平和秩序，就不仅要执行刑法，甚至还会用过时的反煽动法和叛国法惩罚不忠行为。在这种情况下，保卫标准价值观就成为最现实的任务，像反恐战一样。如下所述，这项任务最终最驱使国家采取预防措施，不仅要预防那些造成具体伤害的个人，也要预防那些显现出危险因素，未来可能会敌视自由社会的人们。

　　当然，通过找出和消灭敌人的方式来维持民主的观念并不是新生事物。例如在第一和第二次世界大战后的红色恐慌时期，美国执法机关就曾追捕嫌疑共产主义分子，国会也取缔了那些以暴力推翻美国政府为目标的政治团体。

　　这些战后时期是对布尔什维克威胁充满恐惧的时期，警方行动沦为肃清那些不受欢迎政治观点和“非美式”少数宗教人士。不过，此时的理念是保护民主，在敌人宣传其信念或煽动暴力抵抗之前铲除他们，以免引起进一步误导。在其他地方也有这样的例子，主要是在欧洲。在德国，《基本法》允许联邦宪法法院根据政府的请求，宣布一个政党非法，因为该政党是一个反民主的政党，目标是侵蚀或破坏德国的民主体系。西德共和国成立后，立即以“社会主义政党”的罪名取缔了国家社会党。最近，德国政府试图取缔国家民主党(极右、新型纳粹政党)。在恐怖主义方面，美国国会已经宣布向恐怖分子提供“物质支持”是犯罪，英国国会则进一步规定“赞美”恐怖主义是犯罪，这是一种没有明确定义和范围的罪名。

　　在民主社会中，任何限制政治活动的法律都是不正当的，但保卫民主不受政治极端主义影响的目的是可以理解的。例如，在《欧洲人权公约法》中，政治极端主义就不受保护。该法第17条规定，“此公约并不赋予任何国家、组织或个人破坏公约规定的其他人的权力和自由的权利”，同时第10条也规定言论自由受到特定公众利益的限制。在欧洲内外，一些国家会通过限制偏执分子发表偏执言论或印刷偏执刊物的权力，保护种族或宗教平等的民主价值观，他们的法律禁止仇恨言论和屠杀言论。常言道，宪法并不是自杀法，这句话的意思是，宪法创造了自由、民主的秩序，但不会让敌人滥用民主的宽容来破坏民主。民主国家就是保卫自己，反对偏执力量的观念是一种过时的思想，但过去十几年中，西方政府一直是以这种方式打击伊斯兰基要主义的。

　　好战民主的第二个特点是政府更倾向于使用武力达到国家安全目标，这一点在9/11后的美国和英国外交政策中表现尤为明显。这些目标往往包含新的思想意识，如在国外推行民主或对所谓的“失败国家”进行重建。北约对利比亚进行军事干预就可以看作是西方愿意支持阿拉伯世界自由战士的象征，此举的长期目标是通过地区政治稳定达到安全。在9/11后，联合国批准对阿富汗塔利班采取军事行动则是一个更好地例子，这些国家不仅使用武力打击基地组织及塔利班支持者，还要重建国家，改善人权，以消除恐怖主义的温床。当然，2003年入侵伊拉克是一个反面教材，按照美国和英国政府的对外宣传，这是一场毁灭萨达姆大规模破坏性武器的战役(但后来并没有发现大规模破坏性武器)。因此，有时好战民主是为了达到更直接和更现实的国家自身利益：石油无疑在两场伊拉克战争中发挥了某些作用。不过，西方政府在制定和通过武力追求自身国家安全目标时，会更多地进行思想意识方面的考虑，如民主建设。

　　虽然外交政策中的道德目的并不是一件坏事，但其功利性难免会导致不良结果，正如冷战时期的现实政治一样。对于9/11后很多西方国家的外交政策和国家安全战略，人们采用了一种结果-手段分析法。目前来看，这种方法认为国家有权采取一切必要行动，保护自己免受当前和未来的威胁。因此，正如第二次入侵伊拉克所示，政府可以以正义目标为旗号，支持政治上并不明智，甚至存在道德问题的外交政策选择。即使这场反对可能拥有化学武器的独裁者的斗争是符合道义的，但美国和英国政府进行入侵的政治基础也是存在道德问题的。例如，布莱尔政府篡改情报信息，夸大伊拉克的危险，称伊拉克严重违背公众信任，而且还一直误导国会。但是，布莱尔政府和布什政府似乎都在打一场赌，即笃定在发现萨达化学武器库后(实际上并没有发现)，人们会理解，这种结果值得采取这种手段。

　　第二次伊拉克战争还说明了好战民主的第三个特征：阻止(而非简单回应)感知到的民主威胁(无论来自国外还是国内)是出于害怕而做出的反应。美国和英国政府入侵伊拉克的主要借口就是防止萨达姆获得大规模破坏性武器，否则他未来会使用这些武器威胁美国和英国，或可能落入恐怖主义分子手中。由于伊拉克并没有攻击美国、英国或其盟国，所以这并不是国家自卫的典型情况。但是，美国政府根据对可预见未来威胁采取先发行动的理论，制定了所谓的“布什理论”：一国可通过消除潜在威胁来保卫自己，不必等到这些威胁迫近或真正发生攻击行动。按照这种观点，在自杀式炸弹袭击和流氓国家配备大规模破坏性武器的时代，等待就会坐以待毙。虽然这种理论与有关使用武力的国际法不符，但并没有妨碍布什或布莱尔政府。不过，两国政府也提出了其他的理由：对安理会制裁伊拉克的决议进行具有争议且没有说服力的解释，即在伊拉克不遵守防止大规模破坏性武器的情况下，成员国可以进行军事执法。尽管如此，这种解释仍同样基于一种假设，即安理会认为伊拉克拥有这种武器，而且是一种严重威胁，会招致先发制人的军事打击。

　　实际上后来在伊拉克并没有发现大规模破坏性武器，但对强硬支持者来说，这并违背先发制人理论。这是对后9/11时期持续恐慌的自然反应，在决策者评估特定威胁的存在性、严重性和可能性时发挥着重要作用。如果领导人发现存在足够危险的威胁，那么国家不仅有理由，而且必须消除这种威胁。这种安全责任不仅高于国际法，而且也可能是比采用武力更谨慎、更适合的选择。此外，好战民主对于潜在风险的预防不仅限于外交政策和国外军事干预。在过去十几年中，好战民主还采用了强力的预防措施来消除本国人民内的安全风险。美国一直通过非常法律措施来这样做，以扩大国家在法律体系中的力量，限制那些未来可能会造成威胁的可疑分子的自由。这样，好战民主逐渐改变了法律，法律从保护个人权力的盾牌变成了国家的先发武器。

　　非常法律措施

　　预防法

　　好战民主的特点是大举防御民主自由价值观，在国家安全事务中更大规模地使用武力，注重威胁预防。好战民主一方面通过外交政策防止外部威胁，一方面在国内制定和运用非常法律措施，管理国内的安全风险。总体来看，这种措施可以允许国家：1)剥夺个人的人身自由或其他权力，这样做并不是因为他(她)真正犯了罪，而是为他(她)可能会做出危害国家安全的举动;2)通过特殊程序制定非常法律措施，便于政府进行主观风险评估，限制个人的辩护权。目前，这些措施背离正常的法律实践，有悖于9/11之前对依法治国要求的设想。在某些情况下，法院会抵制某些非常法律措施(当然并非全部)，对好战民主形成了种种内部制度挑战。尽管如此，这样的措施在西方法律体系中仍越来越普遍。过去十几年中这种措施的例子有很多，只需举几个便可说明好战民主是如何将法律作为风险预防工具的。

　　非常法律措施的设计目的是防止恐怖主义及其引起的法治问题，针对恐怖分子融资的法律就是很好的例子。这种法律一般允许执法者限制那些涉嫌支持恐怖主义的个人和组织进行金融交易，或扣押其资金。执法者的任命和冻结令在生效后很少受到后续法律质疑。恐怖主义融资法现在在西方国家很普遍，而且联合国也曾试图在成员国实行这些措施。但是法院有时会反对这些行为走程序捷径，以防执法者权力扩张。例如，在2008年著名的卡迪案中，欧洲法院宣告欧盟部长理事会的一项法规无效(这项法规用于执行安理会的要求，对与基地组织有关的人员进行财务限制)。欧洲法院认为，按照欧洲法律，这项法规存在程序缺陷，因为其允许欧洲理事会根据联合国的黑名单冻结个人和实体的物资，而不给他们适当的机会进行陈述，了解对他们不利的证据，也不能申请从名单中去除。

　　很多反恐怖分子融资国家法律都遵从这一模式，而且也因与欧洲法院给出的类似原因而遭到广泛批评。按照这些法律，国家可以认定一个没有做出实际违法行为的人是恐怖主义支持者，造成该人的名誉、财产损失，严重违背法律的无罪推定和公平聆讯原则。这种措施增加了无罪人员受到不公对待的机率、种族和宗教受到歧视的机率、滥用政府职权的机率，同时也对个人行使言论和结社权利造成了不利影响。此外，由于恐怖主义融资法和很多其他的非常法律措施都是行政性的，而非惩罚性的(因为它们并不是用于起诉实际的错误行为)，所以会混淆民事和刑事程序之间的长期区别，允许国家不进行正当审判即剥夺个人的重要权力。无论它们在防止恐怖主义方面的价值如何，由于程序保障不足，这种法律会对无辜人员的生活造成毁灭性影响。

　　当好战民主采用非常法律措施剥夺个人人身自由时，人们开始越发关注不公问题。例如，自9/11后，英国国会再次在英国实行预防性拘留方案，这也是自北爱尔兰问题后英国首次执行这种方案。果不其然，这些方案颇受争议，而且也导致法庭上出现了法律难题。因此，在2004年的贝尔马什案中，上议院宣布一项法律条文与《欧洲人权法案》不符。(这项条文允许无限期拘留可能从事恐怖主义活动的外国人，而且由于可能在境外制造危险，所以不能被驱逐)

　　上议院高级法官发现，这种拘留存在民族歧视，因为它允许涉嫌从事恐怖主义的英国公民(可能与外国嫌疑人同等危险，甚至更加危险)无罪释放，除非遭到犯罪起诉。实际上，7/7爆炸案之后证明了上议院的预言：之前对公民身份、种族、宗教或政治观点的假设或偏见并不一定能够预测谁会成为安全威胁。政府应当按照法律同等对待公民，根据他们的安全风险来确定目标，而不是根据公民身份。

　　但是政府和国会对上述贝尔马什案做出的反应却出人意料，两者共同制定了一项与此前不同的，符合上议院法规的预防性拘留制度。虽然规定可以无限期拘留外国人的法律条文被废除，但国会又通过了一项新法律，允许内政大臣对任何被认为会实施恐怖行为的个人发出“控制令”，通过发出这种命令，大臣可以大幅限制嫌疑人的个人自由权、迁徙权、集会权等权力。控制令需要经捷程序经法院批准，以限制个人接触律师，了解知情人的证据以及出席听审的权力。后来的保守党自由民主党联合政府用较简单的“恐怖主义预防和调查措施”体系代替了这些控制令，不过这一体系仍采用与控制令基本相同的程序。具有争议的是，联合政府还建议所有有秘密证据需要讨论的民事案件采用这些程序。英国不断扩大这些非常法律措施的趋势尤为令人担忧，因为很多国家，如加拿大、澳大利亚和丹麦，都在学习英国，通过特殊程序创立自己的预防性拘留制度。

　　由于这些非常法律措施允许国家根据嫌疑而剥夺个人的基本权力，不进行公平聆讯，所以他们本身存在着一种法治问题。但令人遗憾的是，一些非常法律措施则更甚，甚至达到了法律的临界点。例如，美国的军事拘禁和军事委员会就踩到了法律的界线，介于表面守法和公然的法外统治之间，如下所述。比如在9/11袭击事件后的几个月中，布什总统签署军令，授权军队拘留和审理以“敌方战士”为由被逮捕的外国人。布什政府随后在全世界抓捕了数百外国人，关在关塔纳摩的特殊监狱中(也有的关在伊拉克和阿富汗的军事监狱中，或中情局在东欧设立的秘密“黑监狱”中)。布什甚至下令将两名美籍恐怖分子嫌疑人关押在美国本土的军事监狱中。政府还试图拒绝让这些被拘留者在联邦法庭上进行法律陈述、进行刑事审判，甚至没有机会就他们被拘留一事提出质疑(一些被拘留者，如那些关押在“黑监狱”中的拘留者甚至不为人知)。根据自己的国家统帅地位以及国会赋予他的使用军队的权力，布什还宣布其有权无限期拘禁这些敌人的战斗分子，仅允许他们参与少量法律程序，甚至根本不允许参与。

　　但与其他地方的法院一样，最高法院也反对这些非常措施，以坚守法治。所以在一系列著名的案件中，被拘留公民赢得了公平聆讯权，对他们自身敌人战斗分子的罪名提出了质疑，关塔纳摩犯人在联邦法院中也被允许进行人身保护令审查，总统的军事委员会也因与联邦法律不符而被取消(最高法院解释为与《日内瓦公约》不符)。但遗憾的是，世界很多其他被拘留者并没有因拘留或折磨而得到法律赔偿。此外，最高法院判决的最长远影响可能与英国贝尔马什案类似，即法院的决定似乎只是让那些沉迷于安全的政治机构开始采取其他同样的非常措施。在这些判决生效后，国会仍拒绝拨款关闭关塔纳摩监狱，并且按照法律条文向未来军事拘禁和军事委员会授权。

　　最高法院的决定无疑促使奥巴马政府在远离美国海岸的地方拘留被捕的伊斯兰武装分子，或释放那些按照法外措施行事的罪犯，如击毙本o拉登的人员或通过无人机打击击毙海外“目标猎杀名单”中武装分子(有些是美国公民)的人员。

　　好战民主的矛盾体

　　在过去十几年中，类似上述提到的非常法律措施一般针对国内人民内部的安全风险，以防止恐怖主义，或在某些情况下(如军事委员会)为在境外俘获的恐怖分子嫌疑人提供某种形式的“公正”。作为国内法律体系的构成部分，非常法律措施构成了一种与法外措施不同的宪法问题。法外措施，如无人机打击或虐囚(无论是否符合道德标准)都是野蛮的暴力行动，毫不顾忌法律程序。所以，虽然好战民主制定了非常法律措施来扩大符合国内法治的预防性力量，但其法外措施本质是动武决定(大多在国外采取)，这从根本上看是政治性的。因此，法外措施并不与国内法律规范互动或产生直接影响，这与非常法律措施融入国家法律体系本身的情况有所不同。

　　但是，非常法律措施与法外措施之间的这种区别并不说明前者一定符合法治，而是如上所述，在过去十几年中，它们同样构成了严重的法治问题。两者之间的区别也并不说明在国外采取的法外措施不受国际法约束，其中大部分都受到约束。但是，与国内法律不同，好战民主并没有权力按照自己的意志改变国际法。由于缺少这种法律机制，所以好战民主只能努力将自己不符合现有国际标准(如无人机打击)或违背国际法(有时违背国际法不仅不能有所改变，而且可能有损政治威信，如“布什理念”)的武力行动正当化。相应地非常法律措施和法外措施之间的区别在于：1)它们对某种司法程序的运用;2)它们与国内法律体系的关系;3)好战民主运用它们改变现有国内外法律规范的能力。这些方面可以说明好战民主运用国家强制力预防恐怖主义的两种方式，同时也可以说明这些方法是如何影响自由价值观的--非常法律措施和法外措施都可以做到这一点。

　　重要的一点是，这种术语上的差别并不应淡化侵犯人权的严重性(无论国家是否是披着法律的外衣侵犯了人权)，也不应淡化好战民主行动侵犯人权所产生的矛盾。无论好战民主是通过快捷法定程序否定个人的公平聆讯权，冻结其金融资产，还是通过虐待中情局秘密设施中的囚犯来获取信息，实际上这些都表明过去十几年中西方都越来越愿意运用国家强制力来预防恐怖主义，对人权的态度也越来越强硬。这些新的意愿和态度(无论是否以法律形式表达)，最终都会影响自由民主国家和自由国际法秩序的基本规范。这是因为，非常法律措施和法外措施都有着与这些规范相矛盾的共同假设：在好战民主中，集体安全和风险预防会渐渐高于个人权利和政府责任。

　　过去十几年中，无论哪个政党执政，好战民主都一直在采用某种形式的非常措施，如果这种趋势继续，那么无疑会引起人们的担忧。人权组织“人权第一”的国际法主任加博尔o罗纳在文章中指出，虽然奥巴马政府放弃了刑讯逼供，但会继续在阿富汗和其他地方逮捕很多人，支持使用军事法庭(以更公平的形式)，而且会更加依赖使用自动无人机进行“定点击杀”。罗纳指责称，美国的伪善比之前提到的新现实政治更过分;更根本的问题是，这些措施说明在二战后的国际和国内法律秩序中，西方国家在人权文化方面的努力严重缺乏。欧洲大学学院国际法教授马丁o舍伊宁在本书后记的开头部分就提到了这一点。

　　这种伪善还影响到了民主问责制。例如，芝加哥著名播音员艾米o雅各布森就曾经提到过政府的坏习惯：即使在公众已经知情的情况下，还试图控制信息，否认“公开的秘密”。

　　她在文章中解释说，国家拒绝公布官方信息并不一定是出于国家安全需要，但缺少透明度会影响到对政府官员的法律和民主问责。

　　相应地，在过去十几年中，好战民主的法制受到法律规则的约束越来越少，同时其政治活动越来越充满混乱和矛盾：可识别的安全风险被放大，变得更难以预测;非常措施变得越来越普遍;国家安全远大于人权。在好战民主的世界中，国家更容易以侵犯人权的方式来应对只有它自己能看到的永无止境的威胁;所有人都知道这一点;政客们也知道所有人都知道这一点;但公众和政客们都会忽视好战民主在提供安全时的言行不一问题。随着时间的推移，这种矛盾只会衍生更多矛盾：以永久战争的方式寻求难以达到的和平、通过更严厉的国家控制来保护自由社会、信任一个越来越好战，越来越不民主的国家。目前尚不知道这种非常措施造成了怎样的实际破坏，也不清楚它表明9/11之前的自由主义规范发生了怎样的变化。但是，如果我们不能很快整理出这些矛盾，那么有一天这些措施就会成为一个矛盾体：好战民主原本要提供安全，但很快就会变成最大的安全威胁。

　　结论：我们内部的敌人

　　在这种矛盾之下，还潜伏着另一个矛盾，我们和好战民主都很难摆脱这种矛盾：西方个人与国家之间关系的根本性概念重组，但正如我们所知，这对自由民主会产生不确定性影响。如果这十几年的形势继续延伸到未来，那么最大的危险就是公众本身--对我们内部的敌人感到不安，忘了所有的一切，只记得需要更多的保护，完全习惯于旧有规范和新现实之间毫无意义的矛盾，全民都“身陷危险”，不断“逃避危险”。利兹大学法学院刑事司法学教授克里夫•沃克尔就认为这种情况正在发生。

　　这种矛盾必然会导致上述某种情况，也就是说，好战民主这个曾经的安全提供者会成为破坏者。那些身陷危险/不断避险的群众既害怕它，又需要他的保护。面对这种情况，好战民主没有别的选择，只能给予公众它自己想要的：必须监视和控制自己的人民。

　　如果沃克尔说的没错，我们可能已经超越了9/11后形成的简单的“我们-他们”的心态。现在每个人都可能成为受害者，也可能会成为恐怖分子。如果这样，我们会真的再分不清我们与他们。每个人都不再是政治社会中道德上的自主利益相关者，而成为了警戒状态下会构成危险和需要集体控制的对象。我们会担心我们自身和自己的自由。这种结果并非不可避免，只要我们以及我们的政治家能够重拾对自由价值观的承诺，同时确保国家能提供给我们的安全。舍伊宁在本书的后记中自信地认为，我们可以做到这一点，但是，如果做不到，我们就必须面对好战民主是否必须是偏执型的问题。如果这样可以确保总体安全，但这种代价可能太过沉重。那么，这似乎就会成为十几年中的主题：人们急切需要安全，但却带来了适得其反的不安全。