英雄烈士保护法（草案）的十大亮点和仍需完善的内容

吕景胜

　　自2007年有人诋毁董存瑞案后社会各界提出英雄烈士应立法保护，至今已逾十载春秋。在千呼万唤漫长等待之后，法律草案终于将在12月22日至27日的人大常委会会议上进行初次审议，随后将向全社会公布征求社会各界意见并进入继续审议。笔者参与了该法立项研究、论证，有幸亲历了该法部分立法论证过程，相信许多当年积极奔走倡导应立此法的各界人士都有“待到立法成功时，遥寄苍天慰英灵”的欣慰。未来立法文本最后将怎样定型虽不可知，但从目前草案文本来看已是相当令人振奋，梳理一下该法草案的十大亮点和仍需完善的部分条款内容。

　　一、阐发了更加宏阔全面的立法目的，草案第一条：“为了加强对英雄烈士的保护，弘扬英雄烈士精神和爱国主义精神，维护社会公共利益，培育和践行社会主义核心价值观，坚定文化自信，制定本法”。

　　对比民法总则第185条立法目的是重点保护英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉等人格利益不受侵犯，该法立法目的显然在更高层面上具有更加宏大的叙事结构、更加深远的国家格局。此条立法目的不仅着眼于英雄烈士个人人格利益保护，且在国家治理、维护民族精神魂魄、捍卫国家主流价值观方面有了更加全面的阐释。

　　但笔者认为立法目的中还应补充，“为促进国防事业，践行宪法原则，依据宪法，制定本法”。英雄烈士事迹及精神弘扬对当代军队建设、国防建设意义重大，宪法条款(序言、第45条、53条、54条)、宪法原则是制定本法的母法根据。

　　二、界定了英雄烈士的范围，自民法总则第185条关于英雄烈士保护条款出台，针对英雄烈士的概念范围就存在争议。草案力图回应这些争议，对英雄烈士的概念范围基本作出两个界定。一是英雄烈士是逝去之人，即牺牲者、阵亡者;二是时间范围上溯到近代以来，一般指1840年前后，与人民英雄纪念碑碑文一致，这样也囊括了上自晚晴、民国的中华民族的英雄烈士。

　　草案第二条：“国家和人民永远尊崇、铭记英雄烈士为国家和民族作出的牺牲和贡献。近代以来，为了争取民族独立、人民解放，实现国家富强、人民幸福，促进世界和平、人类进步而英勇献身、毕生奋斗的英雄烈士功勋彪炳史册，精神永垂不朽”。上述条文是一种描述性、宣示型文字格式，没有直接明确定义英雄烈士概念和范围，可能是希望避免过多争议，以相对弹性模糊的处理方式厘定英雄烈士的大致范围。笔者认为上述文字作为法律条文还需做严谨性锤炼。建议最好以定义式条文直接简洁明确界定英雄烈士概念范围。

　　笔者建议条款：“本法所指的英雄烈士是指近代以来为争取民族独立、人民解放自由幸福、国家富强、世界和平而英勇牺牲的杰出人物和普通民众”。意即“杰出人物”是指有突出事迹的英雄，“普通民众”是指万千牺牲的无名烈士。

　　三、英雄烈士精神作为国家无形资产纳入法律保护范畴，草案第三条：“英雄烈士是中华民族的杰出代表，英雄烈士的事迹和精神是中华民族的共同历史记忆和社会主义核心价值观的重要体现。国家保护英雄烈士，对英雄烈士予以褒扬、纪念，维护英雄烈士合法权益”。

　　近代以来在建国、卫国战争中无数英雄烈士人物和英雄烈士事迹所彰显的是一种不畏强敌、不惧牺牲、舍生取义、爱国为民的革命精神和民族气节，已成为中华民族共同的历史记忆和中华民族普遍的精神财富和民族情感，在当代中国社会有着广泛的价值、情感认同，是社会主义核心价值观及中华民族宝贵的精神财富。

　　以往民政部行政规章《烈士褒扬条例》、《烈士纪念设施保护管理办法》重在有型的纪念设施、遗属抚恤利益保护。新法将英雄烈士精神作为国家主流价值观纳入法律保护有开创意义。英雄烈士精神是社会主义核心价值观不可或缺的精神养分，有助于激励国民在和平时期奋发进取，在战争时期保家卫国不惧流血牺牲，其受益对象是全体国民。该条为纲领性、宣示型、指导性条款，是实施宪法精神和原则的重要路径和举措。国家倡导全社会应尊重敬仰缅怀英雄烈士，学习英雄烈士精神，弘扬英雄烈士品质，体现出国家对构建英雄烈士文化的重视。

　　四、规定了政府和军队保护英雄烈士的管理职责及政府职能部门在英雄烈士保护方面的行政监管职责，草案第四条：“各级人民政府应当加强英雄烈士的保护，将弘扬英雄烈士事迹和精神作为社会主义精神文明建设的重要内容。县级以上政府民政部门和其他有关部门应当依照法律法规，认真履行职责，做好英雄烈士保护工作”。“军队有关部门按照国务院和中央军事委员会的规定，组织开展英雄烈士的保护工作”。

　　政府和军队在英雄烈士保护方面应履行积极作为的法定责任，如开展英雄烈士抚恤，纪念设施的规划、建设、管理、保护，引导公众在清明节，烈士纪念日开展各种祭奠、凭吊英雄烈士的纪念活动，组织英雄烈士史料研究、材料编纂、陈列展示工作。政府和军队为上述工作需投入必要精力参与日常管理，且应投入必要资源和经费等。

　　草案第二十三条第三款：“公安、文化、新闻出版广电、网信、工商等部门发现有前款规定的行为(侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉)的应当依法及时处理，避免、减轻危害结果”。如此多的政府职能部门参与监管必将构成完整有效的英雄烈士保护监管体系。

　　五、规定了保护英雄烈士的网络监管职责及疏于监管的法律责任，草案第二十四条：“网信部门和其他有关部门在对网络信息进行依法监督管理工作中，发现发布或者传输以侮辱、诽谤、贬损、丑化或者其他方式侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的信息的，应当要求网络运营者停止传输，采取消除等处置措施和其他必要措施;对来源于中华人民共和国境外的信息，应当通知有关机构采取技术措施和其他必要措施阻断传播。

　　网络运营者发现其用户发布前款规定的信息的，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。网络运营者未采取停止传输、消除等处置措施的，依照《中华人民共和国网络安全法》的规定处罚”。

　　该条规定的细致且有可操作性，近年网络空间是侮辱、诽谤英雄烈士的重灾区和主战场，今后网络空间不是法外之地，网络捍卫英雄烈士之战将有法可依。

　　六、规定了英雄烈士事迹、精神教育应纳入国民教育系列和教学内容，草案第十六条：“教育行政部门应当以青少年学生为重点，把英雄烈士事迹宣传贯彻到国民教育体系。教育行政部门、各级各类学校应当将英雄烈士事迹纳入教学内容，加强对学生的爱国主义教育”。这一规定的亮点在于学校应当将英雄烈士事迹纳入教学内容。何谓教学内容?教材是教学内容的最重要载体。近年中小学教材去去英雄化极其严重，许多英雄人物、英雄事迹从教材中消失，老作家魏巍歌颂志愿军英雄的名篇《谁是最可爱的人》也从教材中淡出。上述草案规定对扭转教材去英雄化的恶行将有约束和震慑作用。

　　七、要求政府有关部门支持有关英雄烈士事迹题材的作品创作与推广，引导鼓励媒体宣传英雄烈士事迹和精神。草案第十七条：“文化、新闻出版广电、网信等部门应当鼓励和支持以英雄烈士事迹为题材、弘扬英雄烈士精神的文学艺术、影视作品以及出版物的创作生产，不断推出讴歌英雄烈士的精品力作”。上述部门在创作规划、选题策划、人员组织、出版计划、经费资助方面应该有所侧重倾斜。

　　草案第十八条：“广播、电视、报刊、互联网等媒体应当通过播放刊登英雄烈士题材作品、发布公益广告、开设宣传专栏等多种方式，宣传英雄烈士的事迹和精神”。此条是一种倡导性规范，希望媒体投入更多精力及资源弘扬英雄烈士事迹和精神。媒体践行这一社会责任将有助于构建国家整体的英雄文化。

　　八、规定了公民及组织不得侮辱、诽谤英雄烈士的禁止性条款及法律责任，构建了惩戒机制，草案第三条第二款：“禁止歪曲、丑化、否定英雄烈士的事迹和精神”。

　　草案第二十三条第二款：“任何组织和个人不得在公共场合或者利用广播、电视、网络、报刊、图书等，以侮辱、诽谤、贬损、丑化或者其他方式侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉。

　　草案第二十七条：“侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，应当承担停止侵害、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任”。

　　草案第二十九条：“损毁、占用英雄烈士纪念设施，或者侮辱、诽谤英雄烈士，寻衅滋事，扰乱社会秩序，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

　　上述条款完整构建了侮辱、诽谤英雄烈士的民事、行政、刑事三种法律责任。草案第三条第二款“禁止歪曲、丑化、否定英雄烈士的事迹和精神”中的“歪曲、丑化、否定”目前不是现行法律概念，现行法律概念是“侮辱、诽谤”。笔者理解侮辱、诽谤是“上位”概念，歪曲、丑化、否定、讽刺、调侃、抹黑、恶搞、诋毁、亵渎、辱骂等都是侮辱、诽谤的表现形式，是留待司法个案中认定的。法律条文是否应该沿用侮辱、诽谤的概念和表述。

　　九、规定了保护英雄烈士的社会监督渠道和方式，草案第二十五条：“公民或组织有权对违反本法规定的行为向民政、公安、网信等部门举报，接到举报的部门应当依法及时处理”。此条既规定了社会公众、社团的举报权利，又规定了相关部门接到举报后的积极作为义务和责任，民政、公安、网信等部门接到举报后不可消极不作为，严重的消极不作为属于玩忽职守和渎职，也将承担相应法律责任。

　　十、规定了保护英雄烈士的国家公诉机制，草案第二十六条：“被侵害英雄烈士没有近亲属、近亲属已不在世或者近亲属不提起诉讼的，检察机关可以对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为依法向人民法院提起诉讼”。该条还规定了英雄烈士近亲属提起诉讼的法律援助机构应当提供法律援助服务，法院免收诉讼费用。

　　笔者认为英雄烈士保护仅有国家公诉不够，应以社会公益诉讼作为国家公诉的补充，尤其在检察院不作为时社会公益诉讼是必要的。社会上不少英雄烈士研究团体手中有大量英雄烈士纪念史料证据，由他们发起英雄烈士保护法律诉讼不仅及时高效容易启动且节约大量司法成本。

　　民政部平时就主管英雄烈士事务，英雄烈士被侵权由民政部继续主管或叫顺带主管，由其指定律师起诉，体制顺畅，从节约检察院司法资源、司法成本提高效率角度看由民政部门委托律师代理作为诉讼主体也是一种可行方式。

　　最后，值得一提的是将来新法正式出台仅是做到了有法可依，更重要的问题是执法必严。法律不会自动产生社会效果。法律必须被严格真实地执行。前几天被网友们热议的方志敏后人质疑领导干部对保护英雄烈士不尽职，做尽鸵鸟态消极无为一事给予我们什么警示?

　　11月10日，江西省对拟提任地厅级的28名干部进行了任前公示。被公示的28名干部中，江西省委党史研究室两名被公示干部因受到方志敏烈士后人质疑，其拟任新职一事已被暂时搁置。为何对这两位同志提职提出反对?方华清表示，在敌对势力利用网络大肆诋毁抹黑方志敏烈士及其领导的红十军团牺牲将士名誉之际，他们所负责部门缺乏应有的政治担当，未能主动履行好其职责，未能做到以历史事实旗帜鲜明地及时回应和有力反击，坐视了方志敏烈士及其领导的红十军团牺牲将士名誉受到长达六至七年的严重侵害，给英烈亲属后人造成极大精神损害。

　　对此问题，不仅有党纪要求，且有法律规定，新法草案第三十条：“县级以上人民政府及其有关部门未依法履行英雄烈士保护职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。将来政府官员或党的干部对保护英雄烈士工作的无为、失职、渎职、玩忽职守不仅有党纪约束且有国法规制。党的干部及政府官员在英雄烈士保护问题上既要遵守党纪、遵守习总及中央关于意识形态负责制的规定，又要执行捍卫国家法律。

　　(吕景胜，察网专栏学者，人民大学教授)

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