原编者按：十八届四中全会把依法治国提升到前所未有的高度。这是我们党首次以“依法治国”为主题的中央全会，在全面深化改革的重要关头，依法治国将展开新的蓝图、迈向更高的境界，中国特色社会主义事业稳步前行，治国理政水平达到新高度。为深入学习贯彻全会精神，求是网特邀中央党校党史教研部主任谢春涛教授就《决定》精神进行了解读。

　　■ 有人开玩笑把宪法说成是“闲法”——虽然很权威、很有地位，但有时候发挥不了应有的作用。也有人讲宪法的执行缺乏一种可诉的机制，如果违背了其他法律是可以起诉的，但是违背宪法就没有这样的保障机制。

　　■ 对个人而言，权力机关的工作人员要向宪法宣誓。宣誓就意味着要明白他的权力是从哪里来的，权力的边界在哪里，尤其是跟他的职责有什么样的关系。

　　■ 高效的法治实施体系更为重要，习近平总书记讲，法律的生命在于实施。如果有了法律不实施会比没有法律还可怕，那实际上是把法律当作儿戏。

　　■ 如果有这样的机制，可能拍脑袋的事情就少了，或者说你如果还是不谨慎，还是不按照规矩办事的话，可能拍脑袋的决策你做了，但是想拍屁股走人恐怕就没那么简单了。

　　■ 所谓“党大”还是“法大”其实是一个伪命题，甚至是一个陷阱。我认为不存在这样的对立关系，宪法法律是党领导人民制定，但是我们也强调党要带头执行，带头遵守，所以我认为不存在谁比谁大的问题。

　　求是网：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”会议决定将每年12月4日定为国家宪法日，并建立宪法宣誓制度。为什么此次会议如此强调宪法的地位?

　　谢春涛：这次全会为什么特别强调宪法，这个问题可以从两个方面来认识：一是宪法在国家政治生活中的重要地位;二是当下宪法的实施和监督方面还存在一些问题。

　　首先，宪法是我国的根本大法，处于我国法律体系的核心地位。十八届四中全会《决定》提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”由此可见，宪法本身的重要性不言而喻。

　　宪法作为国家的根本大法，是安邦治国的总章程，是全国人民的根本行为准则，一般法律的制定都要依照宪法精神进行。四中全会公报中提出：使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这表明了宪法对立法工作的指导作用。因此，如果不依宪治国、依宪执政，那就等于抛弃了立国的根本，依法治国方略就会成为无源之水、无本之木，建设社会主义法治国家更是无从谈起。

　　其次，宪法本身很重要，也经历了多次的修订完善，但是目前我们在宪法的实施和监督方面还做得远远不够，违宪情况也时有发生。比如，有些法律法规跟宪法精神是不一致的，宪法的某些规定还落实得不够好。这些症结原因何在?往往跟宪法监督机制的缺失有关系。如果有人违背了宪法，一些机构违背了宪法，或者宪法规定的某些权利、某些内容没有得到有效的实施，这些事情谁来监督，谁去解释?这方面我们还缺乏一个应有的保障机制。这应该是宪法没有得到很好贯彻、体现和实施的一个重要原因。

　　有人开玩笑把宪法说成是“闲法”——虽然很权威、很有地位，但有时候发挥不了应有的作用。也有人讲宪法的执行缺乏一种可诉的机制，如果违背了其他法律是可以起诉的，但是违背宪法就没有这样的保障机制。法院不可能受理控告某个单位、某个部门或者某一项规章违背宪法的案子。为此，此次全会针对这一问题特别强调了宪法的实施和监督，明确指出全国人大及其常委会有权对宪法的实施进行监督和解释，包括对违宪进行追究。有了这样的机制，宪法的实施一定会比过去要好得多。

　　会议决定将每年12月4日定为国家宪法日，并建立宪法宣誓制度，我认为这一项举措有重要的意义。首先，对个人而言，权力机关的工作人员要向宪法宣誓。宣誓就意味着要明白他的权力是从哪里来的，权力的边界在哪里，尤其是跟他的职责有什么样的关系。其次，对群体而言，虽然每个人就宣誓一次，但是他周围不断有人进行这样的宣誓，这就能形成一种潜移默化的积极影响，促使人们牢牢记住宪法，知道宪法是起什么作用的，知道我们的工作是要依宪执政的，这个警示提醒作用应该是明显的。当然，我们也不要把宣誓作用估计得太高，不可能说因为有了宣誓，问题就自然而然解决了。

　　求是网：《决定》提出，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”有人认为，强调依法治国，势必会削弱党的领导;强调党的领导，就不可能真正体现依法治国。您认为该如何理解党的领导和法治的关系?

　　谢春涛：我也注意到，确实有人把坚持党的领导跟实施依法治国方略对立起来、割裂开来，好像强调党的领导就损害了依法治国，强调依法治国就不是坚持党的领导了，我认为这两者之间不是矛盾对立的关系，而是一个统一体。

　　十八届四中全会特别强调全面推进依法治国的进程，那么谁来推动，显然是党领导全国各族人民共同推动，党在依法治国方略的实施过程中发挥至关重要的作用。中国共产党是执政党，是中国人民的领导核心，党对国家的政治生活、经济生活等各方面都负有最直接的领导责任。

　　改革开放三十多年来，我国经济建设取得了巨大成就，人民生活总体上达到小康，我们伟大的祖国迎来了思想的解放、政治的昌明、教育的勃兴、文艺的繁荣、科学的春天，所有这一切与党的领导是密不可分的。很难设想在中国推动国家的进步发展，推动各项事业繁荣，如果没有党的领导，我们还能否推得动，推动到什么地步。历史经验告诉我们，中国要想解决各种问题，推进各方面事业发展，当然也包括依法治国的进程，党的坚强领导须臾不可离。

　　同时，这次全会《决定》也特别强调了党的依法执政，宪法法律是党领导人民制定的，党当然更要带头执行，这在《决定》中得到了充分体现，包括党纪严于国法，党委也要依法决策，党的建设要依照党内法规进行，等等。应该说，从我国的实践来看，党的领导和依法治国是密切不可分割的整体。

　　求是网：《决定》提出了实施依法治国的五大体系。从立法层面、行政层面、司法层面都做了非常清楚的阐述和规定，从规划依法治国路线图的角度来看，该如何理解这五大体系的布局?

　　谢春涛：《决定》提出要建立“中国特色社会主义法治体系”，即“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。这与此前的“中国特色社会主义法律体系”相比改了一个字，“法律”改成了“法治”，这一个字的改动含义非常大。

　　2011年，吴邦国委员长宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。法律体系更多的是指一些律法、规章。法治体系所包含的内容则远比法律体系要多得多，如立法、执法、司法、守法等多个方面与环节。四中全会提出五大体系涉及依法治国的方方面面，抓住了依法治国的重要方面、重要环节和关键之处，对今后依法治国方略到底该怎么实施，有了一个较为全面的实施路线图。我认为这五大体系如果能够有效实施，将会大大推进我国依法治国的进程。

　　五大体系首先提到完备的法律规范体系、高效的法治实施体系，之所以说要形成完备的立法体系，是因为现在立法虽然不少，但有的法律还有待于进一步制定与完善。比如对于行贿受贿，受贿的人判得很重，而不少行贿的人却没有受到追究，这显然不完善。而高效的法治实施体系更为重要，习近平总书记讲，法律的生命在于实施。如果有了法律不实施会比没有法律还可怕，那实际上是把法律当作儿戏。我们可以看到，这些年的冤错案还是时有发生的，而这些案件追究下来，往往并不是司法人员不懂法，而是徇私枉法。所以，形成高效的法治实施体系仍然需要我们不断努力。

　　在法治监督方面，政府人员和司法人员并非天生免疫，如果没有监督，肯定也同样会出现问题的。首先应该是加强司法机关本身的监督，公检法之间是监督制约的关系，尤其是检察院，可以监督法院和公安局，而法院对公检的办案情况也可以进行监督和制约。其次是要加强人大的监督。每年的两会，高法、高检报告的不赞成率比较高，这说明人大代表对此并不满意。但是同时，人大的监督还有很大的改进空间，需要设计一些机制来完善。比如现在要求规范涉法信访，人大就可以对司法机关进行专门的监督，如果这方面有司法不公甚至司法腐败，人大是有义务进行质询的。再次是舆论的监督，生效的司法文书应公开，让媒体和公民都可以对判决书进行评论。

　　有力的法治保障体系，主要是指待遇的保障、独立审判权的保障。三中全会已经提出省以下法院、检察院人财物统一管理，因为人财物处置不当，将在很大程度上影响司法是否公正。一方面司法要去地方化，使市县两级的法院检察院在人财物上能够独立于地方，从而摆脱地方官员的干扰。另一方面司法要去行政化，要让法官能够依法独立审判，不能像以前那样受一些行政领导的干预，看别人的脸色办案。这是法治保障的基本要求。

　　至于党内法规体系，按照党内法规建设规划纲要，我们还要进一步修订完善党内法规。中国共产党有很多好的理念，有时候得不到有效实施，重要原因在于缺少健全的法规制度。为此，习近平总书记提出要以制度治党。现在的党内法规显然还是不够的，党跟方方面面的关系，特别是在党内如何处理好这些关系，还是要依靠完善党内法规来完成。

　　求是网：《决定》提出要建立重大决策终身责任追究制，以及责任倒查机制。这种终身责任追究制主要针对什么样的情况?责任倒查机制能解决什么问题?

　　谢春涛：这个机制的提出与建立非常及时、非常好，我认为主要是针对以下几种情况：

　　有些领导干部，特别是那些位高权重的领导干部，拍脑袋决策、拍屁股走人的现象比较多。比如，一些人为短时间内出政绩，不顾群众的反对，不顾中央的有关政策，用很低廉的价格把基层群众的地强征过来，他个人是出政绩了，却损害了群众的合法权益。再比如，一些政府头脑发热决定上项目，往往投资巨大，但项目建成之后没有效益，白白浪费大量人财物。出现这些情况，通常跟有些领导拍脑袋决策有直接关系。如果我们建立一个依法决策机制，比如说这次四中全会就规定依法决策的几个步骤，包括专家论证、集体决定等等，严格按照这样的程序来做的话，我想有些问题就能减少失误，甚至不出错。

　　除了这种法定程序约束，责任的追究倒查机制也会让有关领导干部变得谨慎一点，因为做了错的决策，或者没按照法定的程序去做决策，那要追究你的责任。哪怕你已经离任，甚至退休，但是你造成的严重后果终身都要追究的。如果有这样的机制，可能拍脑袋的事情就少了，或者说你如果还是不谨慎，还是不按照规矩办事的话，可能拍脑袋的决策你做了，但是想拍屁股走人恐怕就没那么简单了。

　　重大决策终身责任追究制以及责任倒查机制，不仅对主要领导干部是一种很强的约束，对人民群众和社会各界来说，这一机制也是他们监督领导干部、监督政府作为的一个非常有力的武器，我们可以用这个机制来衡量政府是不是真正依法决策，凡是违法违规行为我们就可以批评甚至追究。因此，终身责任追究制和责任倒查机制对科学决策、避免短视决策和民主监督会有非常大的保障作用。

　　求是网：随着反腐败的深入，关于“党大”还是“法大”的问题，历来争议不断，此次四中全会给出了明确答案：党规党纪严于国家法律。您多年从事党史研究，您认为这样一个决定将对党的自身建设发挥怎样的作用?

　　谢春涛：所谓“党大”还是“法大”其实是一个伪命题，甚至是一个陷阱。如果说党比法大，那就是承认法治、依法治国都是虚假的了，法就不存在了;如果说法比党大，那好像党的领导又出了问题，难以实施了。事实上，我认为不存在这样的对立关系，宪法法律是党领导人民制定，但是我们也强调党要带头执行，带头遵守，所以我认为不存在谁比谁大的问题。

　　王岐山同志在第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议讲话当中提到：“治国必先治党，治党务必从严。从严治党首要的是严明党纪。我们党是一个有着8600多万党员的大党，肩负着带领13亿人民走中国特色社会主义道路的艰巨任务。党的先锋队性质和先进性要求决定了，党规党纪严于国家法律。国法是所有公民的行为底线，党纪是对党组织和党员立的规矩。”

　　党是肩负神圣使命的政治组织，党员是有着特殊政治职责的公民。宣誓入党，也就意味着多尽一份义务，就要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。要以严的标准要求党员、严的措施管住干部，确保党的纪律成为刚性约束。也就是说，成为党员你就得让出一部分个人权利，党是中国工人阶级的先锋队，入了党就是这个组织的一员，就应该用先进分子的标准来约束自己。

　　明确“党规党纪严于国家法律”对党的自身建设意义重大，习近平总书记在群众路线教育实践活动的总结讲话中特别强调了制度建党。我们过去讲思想建党比较多，我们党历来重视思想建设，用先进的思想去教育党员，这显然是十分重要的。但是，在我看来制度建党更为重要，也就是说，中国共产党在新的历史时期管党治党主要是靠规矩靠制度，即靠党内的法规和党的纪律约束。党内法纪是调节党内各种关系、约束党员、约束领导干部的有效方式。党想要有先进的理念、好的作风、好的做法，就必须依靠党内的法纪，任何一个党员都必须依照执行，如果违反就应受到处罚，只有这样，这个党才能有旺盛的生命力和强大的战斗力。

　　十八大以来，党中央先出台了“八项规定”等许多具体的措施，取得了明显的成效。这些举措基本上都是约束党员领导干部的，都是着眼于制度建党的。总体来看，这些举措主要有以下四个特点：

　　一是明确具体。我们的各级领导干部基本上不存在对“八项规定”等要求理解不清楚的问题，既然理解清楚了你就要执行，而我们的老百姓，我们的媒体也很清楚，那就可以照着规定来实施监督，如果违背了就可以举报。

　　二是对任何人都不例外。习近平总书记特别反对例外，强调在规定中不要用“一般”这样的字眼，因为有“一般”就有“二般”，“二般”就不管用了，他认为应该把“一般”改成“一律”，规定对任何人都不能例外。

　　三是领导干部带头执行。习近平总书记以身作则，他曾经说过：“要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做，以良好党风带动政风民风，真正赢得群众信任和拥护。”十八大以来，习近平总书记在很多方面为全党领导干部带了个好头，比如说他调研考察不封路、轻车简从;他公务接待厉行节俭，不讲排场。这种以上率下的作用是十分明显的。

　　四是违反了规定就要受到追究。我们看到十八大以来因为违反八项规定和党纪党规而受到处分的领导干部非常多，有些人可能就是吃一顿不该吃的饭，或者说出国考察未经允许多跑了个城市，就是因为这些过去不当回事的“小事”，不仅挨了处分，甚至连职务也都丢了。这样的处理让更多的领导干部对法规有了敬畏感。抓制度管作风的一系列努力取得了明显效果，充分说明了制度建设对党建的巨大推动作用。

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