国家粮食安全，包括三层涵义：一是确保生产足够数量的粮食；二是能够最大限度地稳定粮食供应；三是确保所有需要粮食的人都能获得合格粮食。

“国以民为本，民以食为天”。对于当今世界而言，粮食安全始终是关系人类生存、国民经济发展、社会稳定和国家自立自强的全局性重大战略问题。

一、我国粮食安全现状

（一）自给率较高但有下滑现象

20世纪90年代以后，我国粮食自给率接近于世界平均水平。这说明从粮食供给上看，我国具有较高的粮食安全水平。但2005年以后，随着粮食需求量的急剧增加，粮食缺口也明显扩大，这在一定程度上表明中国粮食安全水平的下降。中国加入世贸组织后开放了部分农产品市场，同时，中国根据比较优势原理，也进口了一些本国生产成本相对较高的粮食，如小麦、玉米等，因此，粮食自给率有所降低。20世纪90年代以来，除奶类以外，中国蔬菜、水果、肉类和水产品等食物大多数年份为净出口，这表明中国绝大多数食物有较高的自给率。

（二）人均粮食占有量有上升势头

一般来说，在用于直接消费的粮食数基本稳定的条件下，按人口平均的粮食生产数量越多，可用于加工转化和其他方面的食物数量越多，粮食数量安全程度就越高。1978～1999年，我国人均粮食占有量波动幅度较大，但呈现增长趋势，1995年达到世界人均粮食水平。1996～1999年，人均粮食占有量超过400公斤，最近十几年实现“年年增”，年均增幅3%左右，基本上满足了国家经济建设与居民生活水平提高的需求。

肉类、蔬菜、水产品和禽蛋人均产量呈现持续上升趋势，除满足居民基本生活需要以外，还可用于对外贸易。

（三）低收入阶层的食物保障任务仍然艰巨

中国当前的低收入阶层是指生活在贫困线以下，尚未解决温饱问题的群体。我国现行贫困标准与国际贫困标准（日均生活费用为1美元）相比偏低。解决贫困人口的基本生存需求和食物保障问题，仍是一项艰巨的长期的任务。好在党中央正在全力推动精准扶贫、全面脱贫。

（四）波动指数高于世界平均水平

一个国家或地区的粮食总产量基本上能够反映该国或地区的粮食供给能力，而粮食产量波动系数则能够反映粮食数量的稳定状况。波动系数越小说明生产的稳定性越强；反之则稳定性越弱。如用粮食总产量波动指数去考察我国近40年来粮食总产波动情况，可以看出我国粮食（谷物）产量波动幅度较小，粮食产量波动系数一般保持在4％以内，粮食生产的安全性还算较高。近40年来，我国粮食产量波动指数平均为基本上在3％左右，高于世界平均水平（2.84％），低于美国（9.81％）、法国（6.05％）和日本（6.19％）的粮食产量波动指数平均值，同时也低于印度的粮食产量波动指数平均值（3.84％）。

（五）储备水平超过最低标准但管理方面的问题不少

粮食储备是反映粮食安全水平的一个重要指标，它不仅用来调节一个国家或地区粮食生产的季节性和地区性乃至重大灾难事件造成的短缺，而且可以减少对国际粮食市场的依赖，从而对稳定国内或本区域内粮食市场价格和满足居民需要起到重要的作用。按照储备量达到需求量的17～18％的标准，目前我国粮食库存已超过了最低安全储备水平，同时，政府和农户的双重储备更保证了粮食的安全供应。但是，我们必须看到，我国目前的粮食储备制度尚需进一步健全，粮食库存布局的合理性（粮食仓储设施主要分布在粮食产区）尚需进一步提高，粮食库存质量低劣和仓储设施老化问题尚需进一步加以解决，否则，将会严重影响我国粮食的安全程度。

（六）粮食安全警戒线需警钟长鸣

粮食安全是其他一切食物安全的基础，而粮食安全的警情应能综合反映我国粮食的供需平衡状态。粮食安全警戒线，充分考虑了国内粮食生产情况、进出口贸易情况、人口增长情况、收入增长情况等多方面的因素。

1、粮食安全警戒线的阈值

粮食安全警戒线及阈值区间

阈值区间　　　　　　　   警戒线指标

增长率≤－1.93％　　　   粮食短缺

－1.93％＜增长率≤0.7％ 　最低警戒线之下，接近短缺

0.7％＜增长率≤2.32％　 　供需平衡线之下，处于粮食紧平衡状态

2.32％＜增长率≤4.06％ 　 供需平衡线之上，粮食供给较为富裕

增长率＞4.06％　　　　   处于粮食供给过剩状态

2、粮食供需平衡警戒线

粮食供需平衡主要考虑国内粮食生产量、净进口量、因人口增长形成的对粮食需求增长量和因收入增长形成的对粮食需求增长量。这样，粮食供需平衡警戒线可由如下公式确定：

粮食供需平衡警戒线＝国内粮食生产增长率＋净进口率－人口增长的粮食需求增长率－收入增长的粮食需求增长率

当国内粮食生产增长率（GR）减人口增长粮食需求增长率（PR）等于零时，处于最低警戒线水平。

基本供需平衡警戒线＝人口增长率＋收入水平提高后对粮食的需求增长率

3、粮食短缺警戒线

当国内粮食增长率与最大净口率之和低于人口增长率与收入增长对粮食的需求增长率之和时，为粮食短缺警戒线。以1995年进口量多、净进口量占国内生产量的比重4.25％的水平，来衡量我国其后的粮食进口能力和国际市场承受能力。这样，粮食短缺警戒线的国内粮食增长率为－1.91％。如果低于这个增长率，国内粮食出现短缺现象，而进口粮食已达到国内进口能力与国际市场承受能力的极限水平，靠增加进口量来解决国内缺口将比较困难。

粮食短缺警戒线＝人口增长率＋收入增长对粮食的需求增长率－最大净进口率＝0.7％＋1.62％－4.25％＝－1.93％

4、粮食过剩警戒线

国内粮食增长率减人口增长率减收入增长对粮食的需求增长率减最大净出口率等于零时，为粮食过剩警戒线。以1993年出口量最多、净出口量占国内粮食生产量的比重为1.73％，作为衡量国际市场能够接纳中国粮食出口的最高水平。这样，粮食过剩警戒线的国内粮食增长率为4.06％。如果超过这个增长水平，国内粮食将出现过剩现象，而出口粮食已达国际市场承受能力的较高水平，靠增加出口量来解决国内过剩问题将比较困难。

粮食过剩警戒线＝人口增长率＋收入增长对粮食的需求增长率＋最大净出口率＝0.7％＋1.62％＋1.73％＝4.06％

5、对我国粮食现状的安全性评价

通过对以上影响粮食安全的六个方面的指标分析表明，中国粮食安全的总体水平是比较高的。但随着人口的增长和消费结构的变化，粮食的间接消费量会增加。而在我国农业技术进步没有大的突破的情况下，中国粮食产量增长的速度将减缓，粮食的供求缺口将迫使中国增加对国际市场的依赖。如果未来粮食自给率下降、按人口平均的食物产量增长缓慢等现象出现，那么，中国的粮食安全水平将有下降的危险。

二、我国粮食安全不可忽视的隐患及面临的挑战

不断加强的全球化趋势以及国家人口与环境的发展变化为国家粮食安全带来新的内容和挑战。归纳起来，笔者认为，主要有以下几个方面的隐患及挑战：

（一）耕地数量不足与质量不高的隐患与挑战

我国以占世界7%的耕地养活占世界22%的人口已是不争的事实。从经济和社会发展趋势看，我国今后相当长时期内耕地资源减少和粮食需求总量增加均不可避免。1996年全国耕地面积为19.51亿亩，到2011年底已降为18.26亿亩，人均耕地面积仅有1.4亩，还不足世界平均水平的一半。从耕地质量看，我国耕地的中低产田比例大，约占耕地面积的2/3。此外，由于缺乏耕地投入保障机制，在土地使用上重用轻养，导致耕地质量下降，农田基础设施失修老化。

（二）水资源短缺与分布不均的隐患与挑战

我国水资源时空分布极不平衡，年际变化大，长江流域及以南地区耕地仅占全国35%，而水资源却高达81%，淮河流域及以北地区耕地虽占全国65%，而水资源却为全国的19%。长江流域及以南资源条件较好的地区粮食生产能力急速下降，而粮食需求却快速增长。因此，对于具有公共属性的粮食来说，增产任务要通过宏观调控进行重新布局，水资源丰富和短缺的地区，都应承担粮食增产的任务。

（三）粮食生产比较效益低与农民种粮积极性弱的隐患与挑战

国家通过加大农业补贴力度，以及通过农村税费改革，粮食效益较前几年明显提高，但由于化肥、农药、农机等农用生产资料价格不断上涨，劳动成本不断提高，粮食的比较效益仍然属于最低的。中央财政对农民的种粮直补、粮种补贴、农机具购置补贴等政策对种粮农民的激励作用逐年下降、种粮效益低，这是制约我国粮食安全的另一重要因素。

（四）粮食安全“弱质三性”加深的隐患与挑战

当前，中国粮食安全保障面临着严峻的形势，主要反映在脆弱平衡、强制平衡和紧张平衡三个方面。所谓脆弱平衡，是保障的资源条件贫乏；强制平衡，是经济社会要素投入大，政府强力主导；紧张平衡，是保障食物及粮食安全的总供给能力不宽裕。从本质上讲，改革开放以来实现的粮食供求基本平衡、供给略有节余，就是建立在这样的基础之上的。最近二十几年，中国粮食供给总量中进口比重越来越大，开始明显突破95%的粮食自给保障线，是粮食安全“弱质三性”加深的重要标志。

（五）喜中带忧的挑战

司马迁曾经讲过：“兴必虑衰，安必思危”。我们虽然实现了粮食生产的“年年增”，但仍然不能盲目乐观，应该看到：1、这是恢复性增长，因为自1996年粮食总产量首次突破1万亿斤以来，多数年份超过1万亿斤，也有低于1万亿斤的年份，总体处于徘徊状态。2、“年年增”主要依靠提高单位面积产量，亩产量由1996年的596斤上升到2011年的688斤。3、提高单位面积产量主要是增加化肥的投入量，农作物播种面积由1996年的22.85亿亩增加到2010年的24.10亿亩，只增长0.5%，粮食的播种面积由1996年的16.8亿亩下降为2011年的16.5亿亩，而化肥的施用量由1996年的3827万吨上升到2010年的5561万吨，增长45.3%。这既增加了成本，又污染了环境，成为水体富营养化的重要源头，难以为继。4、根据测算，当前中国粮食生产的成本增长高于产值的增长，收益率呈下降趋势。稻谷、小麦、玉米的收益率由1998年的30.6%下降到2009年的24.3%，大豆由37.0%下降为22.1%；在各类农产品中，粮食的收益又大大低于油料、棉花、糖料、蔬菜等经济作物。虽然采取了对粮食的补贴与最低收购价的政策，其补贴收入仍低于当年总成本增加额与物质费用增加额。这一测算结果可以有力地澄清和矫正那种认为粮价上涨就会拉动CPI上涨甚至引发通货膨胀，于是采取抑制价格政策从而进一步损害农民利益的观念。历史的经验多次证明，这种思维必然使粮食生产特别是商品粮生产陷入产量徘徊局面。

值得一提的是，我们应该清醒地看到，中国农产品的对外贸易，已经由出口大国变为进口大国。自2004年由贸易顺差变为逆差以来，年年大幅增长，至2018年，我国粮食进口市场已经可以用一句话来归纳：我们是粮食净进口国。

综合来看，虽然进入新世纪以来我国粮食生产获得长足发展，但由于需求的增长，特别是人们生活水平的提高在食品多样性上的选择增多，导致我国粮食整体供应情况仍不乐观，属于粮食净进口国。

三、确保我国粮食安全的对策建议

习近平总书记指出：“手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。历史经验告诉我们，一旦发生大饥荒，有钱也没用。解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内。”

由此可见，我们只有站在战略的高度、全局的角度去审视和把握粮食的安全问题，才能确保做好国家粮食安全工作，为此，笔者建议：

（一）对国家粮食安全问题的重视永远不松劲并纳入更加严格的干部考核制度

党和政府从上而下都重视是保障国家粮食安全的重要保证。中央一直把“三农问题”作为全党工作的重中之重，而发展现代农业和保障国家粮食安全则是解决“三农问题”的核心内容之一。“十二五”及“十三五”规划纲要中都特别强调：“坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标”。为此，各级政府必须把确保粮食安全作为本级政府义不容辞的责任和义务，毫不动摇地从当地的情况和农业发展实际出发，突出重点，在加大农业支持保护力度、深化农业农村改革、建立农业投入稳定增长机制、提高农业对外开放水平、强化农业法制保障、加强组织领导、打击粮食投机活动等方面多措并举，狠下功夫。

为确保此项工作的长期有效性、权威性，有必要在坚持“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制的同时，同级党政同责。此外，继续完善体现有中国特色思想和正确政绩观要求的干部政绩考核评价体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护等作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容，全面落实耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度。

（二）依靠科学方法不断提高国家粮食安全的水平

依靠科学方法提高国家粮食安全水平，首先体现在科学管理水平上。必须始终按照实事求是的原则、态度去分析、研究、解决国家粮食安全问题；始终跟进时代发展的脉络，按照与时俱进、既系统全面又科学细分的办法去应对事关国家粮食安全的方方面面的问题。为此，要求观察事关国家粮食安全的问题必须做到高瞻远瞩，提出事关国家粮食安全的问题必须做到准确完整，研究事关国家粮食安全的问题必须做到以终为始，指出事关国家粮食安全的问题必须做到一针见血，分析事关国家粮食安全的问题必须做到入木三分，解决事关国家粮食安全的问题必须做到立竿见影等。惟其如此，国家制定的粮食安全政策的导向功能、控制功能、协调功能、象征功能，才有可能发挥到最大程度；与国家粮食安全相关的元政策、基本政策和具体政策，才会更加务实到位。

依靠科学方法提高国家粮食安全水平，还体现在注重农业科技创新和经营模式的创新上。当今世界各国都是把加大农业科研和推广投入、提高农业科技水平作为发展粮食生产的重点。美国的农业教育、科技和推广是“三位一体，政校合一”的。美国农业部农业合作局和农业推广局是联邦农业教育、科研、推广的重要机构，联邦政府在各个县都有派出机构，负责这个三位一体的工作，提供服务。美国的州立大学农学院是大学系统的农业教育、科研、推广的重要机构，州立大学有很多附属的农业实验站和合作推广站，这样，农业科研成果就能够迅速有效地转化为生产力。中国受土地和水资源的约束，未来实现粮食持续增产的根本出路也在于提高粮食综合生产能力上。说到底，就是提高单产水平。主要就是要依靠科技创新，开发新的种子，研制新的肥料，提升灌溉技术，等等，还要把技术切实推广开来。

（三）用制度、机制乃至法律确保国家粮食安全

1、用制度、机制乃至法律手段确保中国粮食安全必须始终坚持“立足国内生产，实现基本自给”的原则。

中国人的饭碗，必须端在自己手中。中国拥有世界上最多的人口，因此，中国也应当是世界上最需要重视粮食安全的国家。如果中国不能实现粮食的基本自给，社会繁荣和稳定就无从谈起，甚至连国家主权和领土完整都可能无法保障。根据目前中国的粮食消费水平和世界粮食贸易规模，中国粮食自给率每降低一个百分点，就相当于多消耗世界粮食贸易的两个百分点。如果中国更多地依靠粮食进口，将不可避免地加剧全球粮食“恐慌”，给所谓的“中国威胁论”提供借口。再者，如果大量进口粮食，海运的成本和风险也是必须要考虑的。因此，立足国内的原则不仅是国家安全、社会和谐的需要，在经济上计算也符合成本最小化原则。

2、努力实现粮食安全与农民增收的有机统一。

在立足国内供给的基础上，通过农业合作实施优势互补，增加和补充中国的粮食供应。与此同时，要努力实现粮食安全与农民增收的有机统一。要健全和完善对种粮农民的直接补贴和其他政策扶持。例如美国，它的农业法案里面特别强调，要给农民提供一种收入的安全网。这不仅是要支持粮食生产，还要给农民提供一种收入支持。美国农民的收入40%来自农业补贴。再看中国，2002年开始搞种粮补贴试点，2004年全面推开，现在已经有“四补贴”，每年1000多亿元下去，平均到每个农民头上200多元人民币，占农民人均纯收入的4%不到。农民种粮积极性很难可持续保障。因此，在发放补贴的同时，还要注意价格支持，提高农民种粮的比较效益。另外，要给农民提供优质低价的社会化服务，农民现在种地不纳税、上学不交费、看病不太贵，下一步更应该向种粮少花费，种粮有收益的目标努力。

3、不断健全保障国家粮食安全的制度、机制、以及法律法规体系。

在宏观管理的层面，必须提高行政效率，努力解决多头管理、“多龙不治水”、职能交叉以及管理效率不高等突出问题。必须用制度乃至法律严格控制耕地资源减少的势头，尽可能把耕地减少降到最低水平。在微观经营的层面，必须尽快培育农村社会化服务供给的主体。值得一提的是，不能鼓励社会资本大面积、长时间地租用农村土地，尤其是警惕现在农地流转的“非粮化”倾向，在这个过程中，要对村集体的行为进行监督，防止出现违背农民意愿的情况发生。

要加快深入研究，制定涉及粮食价格保护、粮食储备机制、预测预警体系建设等步伐，牢牢把握住粮食生产发展的度，以保障国家粮食长期安全高效发展。

要重视并加快粮食安全立法工作的步骤。发达国家普遍重视粮食立法工作。例如日本，早在战后初期就制定了《粮食管理法》，对粮食批发、零售、加工制定了严格的法律规定。这部法律非同小可，在日本大米实现自给的过程中发挥了重要作用。随着粮食安全形势的变化，日本的粮食法也在不断修订。立法是中国全国人大及其常委会的一项主要工作，让中国自己的《粮食法》得以实施并贯彻好，是全国人大常委会的重要职责。同时，还要深入研究，制定涉及粮食价格保护、粮食储备机制、预测预警体系建设等相关的配套法规，并适时予以修订完善。