新自由主义市场规制理论及其批判

张佳华 鞠成伟

[内容提要]新自由主义市场规制理论是新自由主义在市场领域的具体化。它以秩序多元、国家失败理论为基础，主张市场规制扁平化、政府在规制中边缘化、强社会弱国家，把社会等非国家因素当作市场规制的核心要素。我们认为，新自由主义市场规制理论并不科学，比如其对国家权威的漠视就缺乏理性。市场规制的去国家化立场和社会化追求有可能导致规制的失败，而社会化规制只是一种新的国家工具而已。我们应该“回归国家”，主张重新“发现国家”，重视国家在市场规制中的作用。

冷战结束后，随着全球化的迅猛发展，国家主权再次受到新的挑战。人们认为，全球化正在消解现代国家的基本结构，并危及了现代民族国家的能力、形式、独立、权威或合法性。由于“相互依赖”已经侵蚀了内外领域之间的传统界线，如果不进行国际合作，单靠一个国家的力量已经无力解决诸如毒品、环境污染等问题。民族国家的“泛化和弱化”导致了国家权能的“泛化和弱化”。在日益频繁的跨国流动中，政府间组织、国际建制和跨国公司等“准超国家权力”越来越多地获得了原属于主权国家的权力。信息技术的发展更是在技术上使得主权的边界形同虚设，主权国家的管控力越来越弱。国家能力和独立性的削弱还降低了政府的效能，“自下而上”地损害了国家的合法性和权威；同时，国际制度和国际管理活动又“自上而下”地侵蚀了国家权威。面对“自下而上”和“自上而下”两方面的侵蚀，主权国家的合法性和能力都受到了极大的挑战。

在此背景下，新自由主义市场规制理论在当代法律理论界发展起来。就市场规制而言，新自由主义采取的是非国家中心论，倾向于把社会等非国家因素当作市场规制的核心要素。在该理论看来，国家只不过是一个过时的概念，与国家相联系的只是与特定国家的宪法原则有关的枯燥而干瘪的教条主义式的研究。市场规制是社会集团政治和社会活动的总和，国家或政府并没有独立的自主性，而只是提供了一个社会各集团竞争的场所。在社会竞争中拥有资源优势的集团成为了获胜的力量，从而也就成了支配市场规制规则的意向来源。因此，市场规制决策最好被理解为在相关利益集团间进行价值和利益分配的过程。政治科学的研究核心也就是社会对政府的“输入”和政府“输出”所产生的影响。

一、新自由主义市场规制理论的理论基础

（一）秩序多元

秩序多元是新自由主义市场规制理论的一个支柱性观念前提。秩序多元理论的基础是社会理论，这一理论包括以下四个基本原理：一是社会是由团体组成的，社会的基本细胞是团体；二是社会中的权力是多元的，每个社会团体均有存在于其上的权力；三是国家是社会的机关而非凌驾于社会之上；四是社会秩序是多元的，社会中存在着“一阶秩序”和“二阶秩序”。一阶秩序是团体的内在秩序，二阶秩序是干预性秩序。在秩序多元论者看来，国家并非秩序的垄断者。

国家中心主义市场规制理论最根本的理论前提是国家主权至上，国家具有垄断统治的自然权利，国家的人格独立于组成国家的个人，国家的意志高于个人意志。以此为基础建立起来的国家中心论是一套主观主义的、抽象的体系。秩序多元理论奠定在对国家主权神圣的批判之上。

新自由主义市场规制理论用“公共服务”的概念取代了“主权”的概念。在反主权论者看来，主权是纯粹的抽象拟制物，是没有根基的存在物。一方面，君权神授并不能作为主权权利的解释。另一方面，人民主权也只是一种虚构。国民意志仅仅是一种虚构，实际存在的所谓国民的意志只是某些个人的意志，即使二者是完全一致的，也只是某些个人意志的加总。也就是说，任何个人都无权将自己的意志强加给反对者。统治阶级并不享有任何主观性的主权，它只拥有一种为了满足提供公共服务的需要而必须拥有的权力。当然，要真正驳倒国家主权，还需要驳倒个人的自然权利。与国家主权一样，个人的主观权利也不具有高于社会的优越性。人不可能仅仅因为自己是一种社会存在而自然而然地获得某种天赋权利。作为个体的人所享有的自然权利仅仅是一种知性拟制物。通过反对者的批判，独立的人格国家所享有的绝对而又至高无上的神秘主权变成了作为普通社会团体的社团国家所履行的公共服务职责。

秩序多元理论认为，国家不是至高无上的命令者，而是公共服务的提供者。国家不过是一个特殊的社会团体，是通过立法和行政等公共服务在整个社会范围内贯彻统一性的社团。国家是社会的机关，它不能凌驾于社会之上。作为社会机关的国家，既不高于也不外在于社会。尽管国家很大，但它也只是社会的组成部分，不是凌驾于社会之上的发号施令的主导者。社会本身利用作为其机关的国家把自己的秩序施加于属于它的团体，在团体多元并立的基础上产生了多元秩序。多元秩序本质上是指作为社会规范之后盾的社会权力以及作为法律规范之后盾的国家主权的二元并立。社会规范是社会权力的外在表现，它存在着多种强制手段。这些社会权力强制有效地维护了团体的内在秩序。与之相比，国家的刑罚强制意义微不足道，民事强制执行作用亦极其有限。因此，国家主权强制的效力“基本上限于对人身、占有以及针对脱离社会之人的要求之保护”。在其他事项上，就算国家不作为，社会也不会乱套。基于实效性，社会权力获得了自身存在的正当性。它与国家权力虽有作用范围的差异，但却无位格上的高下之分，国家权力无权主张最后的优越性。

（二）国家失败

国家失败是新自由主义市场规制理论的另一个支柱性观念前提。正因为国家失败，才有了社会在市场规制中占据中心地位的可能性。可以从以下四个视角来分析国家失败。

首先是公共选择理论。公共选择理论发源于20世纪60-70年代的美国，其影响遍布全球。在规制领域，它变成了新自由主义攻击国家的主要分析工具。公共选择理论使得失灵理论从市场扩大到了政府。新自由主义规制论者据此认为，国家的独断管制或统治会导致政府失灵。

二战以后，经济学理论的一个主要成就是提出，在信息对称和竞争充分的情况下，市场将会充分发挥作用，从而实现福利最大化基础上的均衡。而在这些前提条件不具备的情况下，市场将会产生垄断、溢出效应、公共利益无法保障等问题，需要国家干预。概言之，市场失灵为国家干预提供了正当性。而公共选择理论则认为，经济学家太天真了，他们只看到了市场失灵，却没有意识到政府同样会失灵。经济学家们假定政客和官员能够、也愿意从公共利益出发进行活动，认为完美的政府可以纠正不完美的市场所犯的错误。公共选择理论则指出，事实上，自私的官员常常会增加不必要的预算；自私的政客为确保选举获胜常常让经济为政治目的服务，或利用对经济政策的垄断帮助企业和利益集团，或利用税收制度重新分配财富以取悦投票人。而这些，常常会导致国家失败。

公共选择理论揭穿了政客和官员完全值得托付、其行为会全心全意从公共利益出发的神话，并指出，国家干预具有潜在的危害性，受政治动机和官僚自身利益的驱动。在20世纪70-90年代，公共选择理论为新自由主义政治思潮主张“国家退回边界”、在治理中更多利用市场机制的观点提供了理论基础。

其次是政府超载与国家财政危机。在右翼借助公共选择理论揭露国家失败的同时，左翼则受马克思主义的影响，预言资本主义国家必定会爆发财政危机，危机的主要原因之一是政府不断扩大财政支出。第二次世界大战以后，随着公民社会权理论和政府干预理论的发展，福利国家和公共服务国家的观念开始被广泛接受，国家的角色开始从“守夜人”向“监护人”转变。国家每年需要拿出巨额财政，用于公民教育、医疗、社保、养老、福利、环保等社会事业。安东尼·金( Anthony King)在谈到政府支出过快增长时曾调侃道：“以前，人们指望上帝统治世界。再往后，人们改而依靠市场。现在，人们寄希望于政府。当遇到问题时，人们不再祈祷‘上帝’或‘市场’，而是‘官员’。”他们认为，战后政府公共开支的过快增长是不可持续的，它大大超出了国家的可控范围，政府已经超载了。在国防、政府运行等传统开支之外，社会保障领域这些巨额的财政支付需求日益成为压垮政府财政的“最后一根稻草”。除了社会权利保障、市场调控等，政府还需要加强财政投入，在经济危机发生之时，还需要拯救经济危机。而与此同时，政府又无力通过税收支撑上述支出，久而久之就会陷入困境。

再次是政府政策实施危机。政府决策主体的多元化、政策目标过于宏大以及高度的不确定性、基层部门的不合作等因素往往导致政策难以被成功实施。从全球治理尤其是全球气候治理的经验可以看到，政策被成功实施的难度非常大。国内治理也同样如此。近年来，部分西欧国家接连遭遇恐怖袭击，损失惨重，昭示了其反恐政策的实施正在遭遇极大的困境。20 1 6年7月14日在法国尼斯发生的大规模恐怖袭击事件促使法国不得不再度延长紧急状态期限。即便是在紧急状态下，恐怖分子的恐怖袭击仍然能够成功，说明法国的反恐行动和指挥体系还有疏忽，反恐安保机制还有很大漏洞。反恐失利，只是国家难以有效实施其政策的一个小小缩影。解决禁毒、环境治理、食品安全监管等棘手问题的屡屡失利也反映出国家在政策实施过程中面临着巨大难题。治理失利、久拖不决容易引发社会问题，进而产生更多的治理难题，消耗更多的政府治理资源，如此恶性循环，很容易把国家拖入疲于应付的状态。

最后是政府面临的合法性危机。弗里茨·萨帕夫（Fritz Scharpf）认为，合法性是与政治系统的输入和输出有关的双维度概念。就输入而言，合法性要求政治选择直接或间接地来源于公民偏好，并且政府要对自己的行为负责。就输出而言，合法性要求政府具有很高的完成目标的绩效。即便政府的治理举措是民主的、可问责的，但即使其产出是无效率的，也不能说它具有合法性。20世纪末，国家合法性不断下降：越来越多的民众认为政客和官员们腐败、无能并且缺乏社会亲和力，司法也往往缺乏独立性、公正性，难以超脱具体的社会利益集团；后功利主义价值开始侵蚀人们对政客和官员的尊重；政治的职业化使得普通民众的参与越来越难；愤世嫉俗的媒体左右了民众对官员的看法，使得民众更容易认定政治是肮脏的。

二、新自由主义市场规制理论的主要论点

在当下西方，多数有关市场规制的论述都是新自由主义的，它们强调在现代社会中，市场等社会关系和治理网络形式多样、复杂多变，简单的国家统治已经被边缘化，国家的角色已经不再重要。伊娃·索伦森(Eva Sorensen)和雅各布·托芬(Ja—cob Torfing)指出：“主权国家……正在失去控制力，代之而起的是以相互依赖、协商和信任为基础的多中心治理新观念。”在新自由主义规制论者看来，规制的兴起意味着管制或统治行为在范围、规模和基本形式等方面发生了根本性转变，同过去发生了本质性的决裂。新自由主义规制理论的论点由三部分组成：市场规制的扁平化、政府在规制中的边缘化、强社会弱国家。

（一）市场规制的扁平化

新自由主义规制理论解构了国家主权打造的金字塔式等级秩序，代之以分散社会主体参与的多元性秩序。权力的分布是多元分散的、非单一集团垄断的。在社会中，有许多在观念、价值和利益等方面相互冲突的群体和团体，它们由个体组成，个体通过这些团体集结起来，进而影响政策和治理。社会是一个竞争性市场和博弈场所，各派势力在其中相互竞争，各群体和团体依靠各自的资源获得影响力。在新自由主义看来，政治的基本场所是社会而非国家，社会由利益集团组成，这些利益集团本身并不图谋取代政府，但会给政府带来压力。利益集团的数量众多且互相竞争，各自从其代表的特定群体获得力量，以确保自身代表的利益能够进入政治过程。利益团体是社会政治行动的基本单位，它是位于公民个体与决策者之间的利益传递机制。利益团体的行动主导着市场的规制秩序，而社会为利益集团提供了基本的竞争舞台。这种多元主义秩序观崇尚个体权利及其团体组织的地位，而不以等级层级作为秩序的基础，它不承认国家的管治地位，而是从根本上相信市场秩序来源于社会的自我治理。

与国家权力主导下的对等级性秩序不同，市民社会的基础是个体权利，组织原则是自愿和平等。规制关系已经由自上而下发号施令的等级性支配关系向平等主体合作的扁平化合作关系发展。

从统治向治理的转变使得更多的主体参与到规制过程中，将这些不同的参与主体整合到一起的不再是法令、规章和等级制，而是非正式的、相对平等的体系。所以，新自由主义市场规制理论关注的焦点是市场中私人主体间的合作、网络和疆界模糊。马克·拜福( Mark Bevir)和路德·罗德( Rod Rhodes)指出，“网络是治理的标志性特征”，它提供了一个“明显区别于市场和等级制的协调机制”。新自由主义市场规制理论的一个主要观点是，越来越多的政策决定正在经由或通过自我组织性的社会网络做出。李斯特·萨拉蒙( Lester Salamon)把规制和复杂的第三方系统联系起来，他认为，在规制过程中，公共权威的关键要素在一个协作性的系统中被非政府主体分享。罗德把规制界定为相互依赖的、资源互换的、共享游戏规则的、自我组织性的组织间网络。索伦森和托芬指出，自上而下的政府组织依然存在，但不可否认的事实是规制已经发生了重大转向，市场规制越来越多地通过相关主体在相互依赖、信任和共同发展的规则中开展的多中心协作来完成。他们认为，对等级制的传统治理的持续批判导致了规制网络的涌现。拜福也以从等级化的科层官僚制向更多地运用市场和网络的转变来描述规制。艾德丽安·霍利蒂尔( Adrienne Heritier)指出，治理意味着政治类型的转变，非等级化的引导模式将得到应用。

（二）政府在规制中的边缘化

新自由主义规制理论主张，鉴于国家面临的挑战以及其他多种主体对规制过程的参与，政府已经被取代或至少被边缘化了。新自由主义规制论者指出，1 980年代以来，全球范围内社区参与的诸多例子表明，非政府主体在某些情况下也可以发展出细致的非正式规则、规范和惯习，用以规制自然资源的分配和使用。此外，非政府组织发挥作用的事例有很多。在无需政府介入的情况下，它们可以成功地迫使公司改变发展和行动的方向并自愿遵守某些行为规范。戴维·沃格尔( David Vogel)的研究表明，截至其统计时止，大约有300多个类似的行为规范法典用以规范劳动和环境行为，大多涉及引人注目的政治性事项，比如童工、血汗工厂、钻石开采等。在新自由主义规制论者看来，以上这些非国家的、社会和市场驱动的运作安排，构成了“无政府的治理”(governance without gov—ernment)模式。格里·斯托克(Gerr Stok一er)认为：“规制的本质是对不依赖政府权威和制裁的规制机制的关注。”唐纳德·凯特尔( Donald F．Kettl)指出：“超多元化、政策网络、权力下放和全球化，这些都已经导致了权力分散。政府还可以保持其法律地位，但是在这样的权力分散中行使政治主权是一个巨大的挑战。”

因此，新自由主义规制理论主张，在市场规制中，国家只不过是一个过时的概念。与国家相联系的只是与特定国家的宪法原则有关的枯燥而干瘪的教条主义式研究。它主张，市场规制理论应当回应后工业社会的变化，进行更新与革命，而国家权威的消弭、社会分工和关系的发展使得以共同利益为核心的社会组织和利益集团成为规制活动的核心。它认为，多元市场规制的要求需要通过社会组织与利益集团之间的相互作用和竞争而得到满足。相应地，规制最好被理解为在相关社会组织、利益集团间进行价值和利益分配的过程。规制理论的研究核心就是社会对国家的“输入”和国家“输出”所产生的影响。

拜福认为，国家已经逐渐丧失了在市场规制中的中心地位，被边缘化了。这一主张有两大主要内容，一是政府已经把很多权力下放给了市场主体或政策网络；二是政府已经丧失了权威，无法再有效整合、协调治理过程中多元化的参与主体及其行为。所以，中央政府的权威被弱化了。

（三）强社会弱国家

新自由主义市场规制理论是社会本位的，它反对国家发挥垄断性作用的单边规制路径，主张社会应发挥其在规制中的作用。新自由主义市场规制理论主张的治理扁平化和国家边缘化导致的自然结果是“强社会弱国家”。概括而言，社会中心的治理模式有以下几个核心要素：(1)现代秩序是多元性的，国际和区域组织等超国家组织、社会组织、跨国企业等，开始挤占甚至取代国家在规制中的地位。(2)规制是自治性的、扁平化的，依靠的不是国家的强制性权威，而是自愿和契约性安排。规制重在参与，而非强制。去除了等级性强制，治理更多的是契约基础上的扁平化结构。(3)社会秩序对国家秩序的生成具有基础性意义，国家秩序以社会自发性秩序为基础，并需要尊重社会秩序。(4)政府规制有边界，国家不得“越界”行使权力。社会中心的治理模式强调社会主体在规制中的自主性，强调规制的边界，反对国家进行越界干预和行使权力不当。

新自由主义市场规制理论的社会中心路径把规制视为众多社会主体扁平自治的网络体系。国家在市场规制中的作用非常弱小，各种社会组织和社会团体、集团在社会运转中发挥着更大的作用，市场规制呈现碎片化状态。这种规制模式就是乔尔．S．米格代尔( Joel S．Migdal)所说的“强社会弱国家”模式。

三、对新自由主义市场规制理论的批判

20世纪后半叶以来，国家管制的加强和福利国家的扩张，导致政府的债务和财政危机频繁出现，进而引发了社会不满。理论界开始对“管得太多的国家”做出反应。在这一过程中，新自由主义市场规制理论批评国家，认为国家“太过庞大，对经济生活干涉太多，在政策的制定和实施中经常出现管理方面的错误”。它们开始要求国家的最小化，要求大规模缩减公共部门规模、压缩公共部门开支并减少公共部门的治理责任，主张社会组织和私人部门在规制中发挥作用。

不可否认，当前世界上很多国家更喜欢用市场手段解决包括市场规制在内的公共问题；在很多情况下，市场机制也确实起到了很好的规制效果。政府在越来越多地同社会组织合作以达成市场规制的目标。在此意义上，规制日益社会化。但是，我们不应就此在市场规制领域完全接受自由主义，进而走向社会中心论。不可忽略的事实是，在大多数国家的大多数政策领域，自上而下的等级式规制仍然是政府最常用的治理手段。虽然多数国家都采用了新的市场规制手段，但并无证据表明政府全面放弃了等级式管制。在市场规制中，国家的关键性作用仍需受到重视。

（一）多元秩序观不符合社会事实

新自由主义市场规制理论的多元主义秩序观未能解决的问题是：缺少了国家这一公共权威，社会是否真的具有社会中心论者所说的“排除第三方组织参与的自我整合能力”？新自由主义规制理论的多元主义秩序观崇尚个体权利及其团体组织的地位，而不以等级层级作为秩序的基础。更为根本的是，它不承认国家的管治地位，而是相信社会秩序来源于社会的自我治理。而问题在于，如果社会真的可以脱离国家而自我整合，那么在美国独立战争结束后，为何各州的精英还要花费时间去讨论联邦《宪法》以及联邦统一问题？在现实中，国家为什么在全球普遍存在，而且作用越来越大，甚至渗透到了婚姻、家庭、继承和养老等福利中？有关“规制的社会中心论的问题在于，它陷入了简单的多元主义假定……忽视了合作关系中潜藏的权力的不对等性。可能导致这一问题的主要原因是治理理论依据某些国家失败的经验事例，断定集权国家已经丧失了权力。”

新自由主义市场规制理论的多元主义秩序观无法阐释“如果没有国家，秩序如何形成”的问题。因为它将主要的冲突形式定义为国家与社会的冲突，而有意忽视了另一类并不次要的冲突，即社会组织之间的冲突。如果说职业分工可以通过市场来达成，以满足各方需要的合作和整合，但政治、信仰、宗教、立场及利益组织的分化却不可能通过同样的方式获得整合，而是需要有居于所有组织之上的统合性权威来完成秩序整合。相对于多元的自由竞争，现代社会更重视协调和整合问题，即如何将社会冲突转化为秩序。

（二）对国家非自主性的论断不成立

新自由主义市场规制理论把国家看成是非自主性的，这一论断不能成立。长期以来，在自由主义的影响下，社会科学的制度模式是以社会中心的立场来解释国家权力的。规制理论被社会中心论控制，在多数规制理论著述中，国家机构的重要性总是不如社会政治组织。在社会中心论看来，政治现象是社会团体政治活动的总和，国家或政府没有自主性或独立性，它只是为社会团体提供了一个竞争场所。社会中心论者认为，在社会竞争中获胜的团体力量是支配政府政策的意向来源，只要在社会中获胜，便可以控制国家。国家是一个被动的实体，它是社会中支配性团体的利益代表，受到阶级利益的影响。国家没有、也不应该有自己的意志，国家的立场不过是社会中主要利益集团“指挥”的结果。例如，他们认为，司法、裁判都不是自主的，而是受社会利益的操控，裁判的结果受社会资本或者社会利益集团的控制，国家往往无法发挥独立、居中、公正裁判的作用。因而，如果支配性阶级或团体反对，国家就无法单独实现自己的意志。而司法在居中、独立裁判、市场规制中起到了重要的作用，它在规制市场的过程中体现出了其司法能动主义，也就是说，司法也可以对社会经济发展发挥正面作用，不一定为利益集团绑架。

社会中心论的这些观点显然是一种臆想而非事实。即使国家的行为不可避免地受到了社会团体的影响，但政治并非仅仅沿着社会支配性团体的利益方向发展。结构主义理论家指出，国家是由各种政治势力共同构成的，因而是所有政治势力平衡的结果及反映。宪法及其实施机制可以发挥过滤器的作用，将国家部门的利益和社会的利益沉淀下来，无论国家与各部门和社会团体是否有联合的动机，这些沉淀都可以发挥作用。这样一来，国家就不仅仅是一个权力的贯彻机构或权力的工具，而且是一个权力的产出机构。这些权力通过国家超越社会团体及意识形态而存在。因此，应充分重视国家的作用，把国家作为重要的行动者，重视研究国家与社会团体的关系及其影响社会的途径。

在作用途径上，国家的结构和行动能力与历史条件的变化有关，例如，地缘政治关系及支配地位的变化、国际间意识形态的传播等等。所有这些因素都影响着国家的行为。国家总是处于外部压力与内部秩序变化的互动关系中，为了生存和发展，国家会不断改变自己。政府的暂时失灵或失效并不意味着国家的失灵或失败。国家比政府的范围要大，它包括立法、行政管理、科层机构以及军队和警察暴力机构等等。这些资源不仅建构和确立了社会与权威之间的政治关系，而且为国家自主发挥作用创造了条件。当国家面临压力时，即使它的目标与支配性社会利益团体的利益相悖，国家也完全有可能采取自主行动。它能够推进、引导或强迫社会执行国家的意图，尽管这些意图并不被社会、尤其是社会中的支配性利益团体所认可，这体现了国家的“自主”性地位。在现实中，国家有着自己的目标、利益、资源和执行组织，有着使用管制权力和暴力强权的合法性地位以及能力，它可以通过一系列手段实现其支配地位，是一个具有自主行动能力的组织实体。

（三）对国家权威的漠视不理性

新自由主义市场规制理论存在刻意漠视国家权威和迷恋其他公共权威的问题。很多新自由主义市场规制论者把“国家”看成是不公正分配的根源之一。他们认为，国家的兴趣往往在于控制而非提升人的价值。国家作为具有强制支配权的组织，拥有其他组织难以与之抗衡的公共权力。因此，国家有极大的机会产生垄断和特权，从而使自己游离于监控之外。所以，秩序的最关键问题是如何限制国家的越权和滥权行为，首要任务是防止国家权力过分膨胀。

这种对国家权威的漠视与多元主义价值观有关，它倾向于认为，权威主义属于非现代的传统存在，而现代化过程的方向是解除任何政治权威的专权。新自由主义市场规制理论进而强调多元主义权力结构，把它作为现代社会权力结构的典范。其实，在现代高度技术化、一体化的社会，我们应该选择“信任国家”，加强国家权力。在现代社会，国家仍是干预体制最重要的部分，人们事实上仍要生活在国家的最终支配中。在促进社会的整合和秩序形成方面，国家的作用无可替代。

（四）自足的市民社会观不符合事实

新自由主义市场规制理论的自足性市民社会观不符合事实。在新自由主义市场规制论者看来，市民社会是一个区别于国家建制的、具有自主地位的活动领域，它通过社会的自我管理达成相互联系的整合秩序，以防止任何力量对社会自由的干预。市民社会对于公共事务的积极关注和参与形成了与国家建制力量对等的制约性权利。市民社会是作为应对威胁的防御性而出现的，威胁主要来自国家。多元主义认为，国家的权力必须由社会授予，它是社会意志的代表机构，它的活动限度应该由社会给出并由社会“准许”。然而在现实中，国家因其具有的强制性权力，往往会做出侵犯性举动。为此，新自由主义等社会中心论者竭力论证国家的边界，主张在结构分化的基础上对权力进行多元配置，使国家的行动受到限制和社会制约，防止国家权力超越个人和社会之上。

事实上，这种多元主义市民社会观不切实际地高估了市民社会的作用。市民社会不是一个自动、自为的独立存在，而是一种反应性体制，是对资本主义、城市化、文化发展、社会流动、民众情绪聚集等社会条件的反应性结果，它本身也被这些发展所加强或改变。因此，市民社会应当被理解为“中介体系”，它是国家和私人主体（包括个体和单位）的中介，相对独立于国家和私人主体，需要国家和私人主体共同参与才能发挥作用。

由此，在相当长的一段时间内，改革运动忽视了一个至关重要的因素：如果市场想要有效运作，民众想要拥有基本的权利与自由，国家就必须是强有力的。在经历了十多年减少政府干预的实验之后，经济改革家才明确地认识到增强政府能力的重要性；认识到必须使政府具有提供有效率、有效益和回应性活动的能力；认识到政府不能仅仅具有管理宏观经济的能力，还必须有规范某些形式的市场行为的能力。这样，通过“重新发现市场”的经济政策和“重视社会作用”的治理政策，国家最终被“重新发现”。民主化的改革者也逐渐认识到，为了确保新的参与和冲突解决方式的稳定性与合法性，拥有明确的、功能运作正常的治理机构是很重要的。到了1 990年代中期，人们越来越清晰地意识到，除非政府能设计并实施恰当的公共政策，能公平、透明、高效地配置资源，并能对社会福利与公民的经济要求作出有效的回应，否则，无论是市场还是民主都不能很好地运行，甚至根本就不能运行。于是，人们便将“打造好的政府“明确地置于发展议程之中。

总之，新自由主义市场规制理论并不科学。市场规制的去国家化立场和社会化追求导致规制过程无国家在场，进而可能导致规制的失败。我们应该“回归国家”，反对漠视或者轻视国家权威的观点和行为，主张重新“发现国家”，重视国家在市场规制中的作用。面对规制的挑战，政府和其他国家机构正试图采用多样化的规制手段来增强国家的规制能力。政府可以选择其需要的规制工具，而这些选择不见得都会限制政府的权力。

所以，将新自由主义的社会中心市场规制理论的出现视为规制模式根本转型的观点，是言过其实了。对新自由主义规制形式更客观的解释是：社会化规制只不过是一种新的国家工具而已。通过运用这种新的治理工具，国家可以与社会主体结成伙伴关系，从而形成一种积极的治理安排。实行社会参与、权力分享、协作规制，国家的这些行动不仅提高了治理效率，而且还以民主性、互利性的方式赢得了社会的支持和信任，从而更具合法性。因此，规制变革所导致的结果可能不仅不是国家的消退，反而是国家能力的增强。 

 [张佳华：中国政法大学刑事司法学院；鞠成伟：中央党史和文献研究院]

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