毛泽东中央与地方关系思想的理论品格

郑敬斌

作为党的第一代领导核心，毛泽东在长期的革命和建设实践中，以马克思主义央地关系学说为指导，依据中国的具体国情，总结运用实践经验，并汲取古今中外的历史经验，创造性地提出了一整套处理中央与地方关系的战略思想。毛泽东对中央与地方关系的构想，是中国政治现代化进程中的一笔宝贵财富。当前，在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”已经成为全面深化改革总目标的现实背景下，重温毛泽东的中央与地方关系思想，有着重要的现实意义。基于此，本文试就毛泽东中央与地方关系思想的理论品格作一初步探讨，以期为当前我国中央与地方关系处理提供一定的借鉴。

一、毛泽东中央与地方关系思想的理论指南：马克思主义央地关系思想

马克思主义经典作家虽然没有对中央与地方关系问题进行专门系统研究，但在他们的有关著作中，从不同的角度对这一问题做出过精辟的分析和深刻的阐述。作为马克思主义政治制度理论的一个有机组成部分，马克思主义经典作家关于中央与地方关系的理论，无疑成为毛泽东及中国共产党在国家政权建设中的重要指南。

作为马克思主义的创始人，马克思、恩格斯虽然将主要的精力放在了论证社会主义必将取代资本主义的议题上，但对于社会主义取代资本主义后的国家结构形式问题以及中央与地方关系问题也有着较多的阐述，并且提出了一系列科学的理论和假说。在国家结构问题上，“马克思和恩格斯在他们生活的时代，着眼于无产阶级解放这一根本利益，认为未来社会主义的国家实行中央集权制是必然的、合理的和进步的。因为中央集权有利于无产阶级的联合和团结，它是无产阶级革命获得成功的先决条件。”而集权之不无道理正在于此。每个国家必须要力求实现集权，每个国家，从专制君主政体到共和政体止，都是集权的。美国是这样的，俄国也是这样的。没有一个国家可以不要集权，……主要存在着国家，每个国家都会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。”虽然承认中央集权是历史的必然，但马克思、恩格斯也坚决反对中央高度集权特别是个人高度集权的体制。马克思、恩格斯认为，所谓中央集权不等同于中央高度集权，更不等于专制主义的个人高度集权。“国家集权的实质并不意味着某个孤家寡人就是国家中心，就像在专制君主政体下那样，而意味着有一个人位于中心，就像共和国中的总统那样。就是说，别忘记这里主要的不是身居中央的个人而是中央本身。”在承认中央集权必要性的同时，马克思恩格斯同时充分肯定了地方自治的价值，认为“中央集权制与地方自治并不是矛盾的，未来无产阶级的国家实行集中制，丝毫不排斥广泛的地方自治”。马克思恩格斯关于国家结构形式的思想既灵活发展又系统完整，必将对社会主义国家建立中央与地方关系体制发挥重要的指导作用。

虽然对于中央与地方关系问题，马克思、恩格斯也多有探讨，但由于缺乏有效的实践，因而并没有将其深化。在中央与地方关系问题上，探讨最多的还是列宁。列宁将马克思主义国家结构理论与俄国的具体国情相结合，创造性地提出了一整套具有鲜明特色的中央与地方关系学说。就总体而言，列宁关于中央与地方关系的理论几经变革，并最终确立了采用民主集中制原则的主张，即在中央与地方关系处理上既要实行集中又要民主。列宁认为，为了对国家实行统一有效的管理，必须实行集中制以保障中央的统一领导，没有中央的统一领导就没有无产阶级的整体利益和苏维埃的联合。但在实行集中的同时，还应实行充分的民主，以有效发挥地方的积极性，保障国家的活力。在《国家与革命》中，列宁明确指出：我们所要求的集中制是自愿的集中，即民主集中制。这种集中并不是庸人们所理解的只能从上面而实行的集中，而是在地方自治的基础上实行集中。为此，列宁多次强调指出，中央的统一领导应当与地方积极性结合起来，以充分发挥地方的首创性和主动性。“苏维埃政权决不想贬低地方政权的意义，决不想扼杀它们的独立性和主动性。”“真正民主意义上的集中制的前提是历史上第一次造成的这样一种可能性，就是不仅使地方的特点，而且使地方的首创性、主动精神和达到总目标的各种不同的途径、方式和方法，都能充分地顺利地发展。”与马克思、恩格斯一样，列宁针对苏俄多民族的现实，也充分肯定了地方自治和区域自治的重要性。列宁深刻指出：“民主集中制不仅不排斥地方自治以及有独特的经济和生活条件、民族成分等等的区域自治，相反，它必须既要求地方自治，也要求区域自治。”列宁关于中央与地方关系的制度设计，为社会主义国家正确处理中央与地方关系指明了方向。

新中国建立后，马克思主义经典作家关于中央与地方关系的理论成为了毛泽东及中国共产党在社会主义国家政权建设中的重要指南。正如毛泽东深刻地指出的：“马克思这些老祖宗的书，必须读，他们的基本原理必须遵守。”在建国后处理中央与地方关系的过程中，毛泽东一直坚持将马克思主义国家结构学说作为理论指南。不论是新中国建立时单一制国家结构形式的选择，还是民族区域自治制度的建立，事实上都是以毛泽东为核心的中国共产党人依据马克思主义基本原理作为实践指南的结果。当然，作为马克思主义中国化的先锋，毛泽东一直强调，要将马克思主义基本原理与中国具体实际相结合，走具有中国特色的现实道路。因此，在处理中央与地方关系过程中，毛泽东一方面坚持马克思主义国家结构理论为指导，但同时也并没有教条式的理解和践行马克思主义经典作家的相关论述，而是试图将两者有机结合从而建立一个具有鲜明中国特色的中央与地方关系体制。

“马克思主义是我们立党立国的根本指导思想，坚持和巩固马克思主义的指导地位，是党和人民团结一致、始终沿着正确方向前进的根本思想保证。”当前，在构建科学的中央与地方关系过程中，我们既要根据当前的具体国情和现代化建设的客观要求，同时，也要始终坚持以马克思主义关于中央与地方关系的基本认识作为科学的理论指导。

二、毛泽东中央与地方关系思想的考量依据：中国的具体国情

一个国家应该选择何种中央与地方关系模式，虽然受到社会性质的制约、统治阶级意志的影响，但更为重要的是取决于该国的具体国情。“一切民族都将走到社会主义，这是不可避免的，但是一切民族的走法却不完全一样，在民主的这种或那种形式上，在无产阶级专政的这种或那种类型上，在社会生活各方面的社会主义改造速度上，每个民族都会有自己的特点。”因此，在确立中央与地方关系模式的过程中，我们需要坚持马克思主义央地关系理论为指导，但是首要的前提是，这种理论指导必须依据我国的具体国情，与中国的具体实际有机结合，“随时随地都要以当时的历史条件为转移”。新中国建立后，毛泽东在思考中央与地方关系过程中，始终坚持将中国的具体国情作为基本的考量依据，从而走了一条符合具体实际、具有中国特色的道路。

新中国建立的初期，我们建立了中央集权与大区分权相结合的央地关系体制，其主要考量依据是当时的现实国情。大行政区是建国初期以毛泽东为核心的党中央对中央与地方关系进行的一种探索。虽然新中国建立后，迫切要求建立一个集权统一的领导体制，以彻底消除旧中国的分裂和动乱。但由于解放初期各地区解放的时间不同，导致了各个地方政权接收的步伐不一致，方式也各不相同，统一的地方建制一时还无法展开，中央政府直接管理省及省以下地方的条件也尚不具备。因此，在此期间，以毛泽东为核心的中国共产党人从巩固新生政权和发挥地方自主性的双重角度出发，采取了一种过渡状态的关系模式，即中央统一领导和以大区为首的地方分权并存的格局。而事实充分证明，采取中央集权与大区分权相结合的体制对于当时的新中国是切实可行的。正是因为建立了这种切合现实的中央与地方关系体制，才使得我们在当时形势复杂、地区差异较大的情况下，很好地完成了建国初期保障国家统一，恢复国民经济的历史任务。

1953年前后，毛泽东决定撤销大区建制，建立集权的中央与地方关系体制，其主要考量依据也是当时中国的具体国情。1952年底，随着新民主主义革命遗留任务和国民经济恢复工作的陆续完成，我们开始着手实施有计划的大规模社会主义建设，客观上要求强化中央集权，保障统一领导。而建国之初建立的以大区建制为鲜明特色的央地关系格局已经不适应这一现实任务的需要。因此，为了强化中央集权，中央决定修正建国之初建立的央地关系格局，精简政府层级，加强集中统一领导，从而为实行大规模的经济建设作准备。1952年11月，中央人民政府决定，各大行政区不再作为一级地方政府，只是中央派驻各大区的代表机关，其机构大大精简，职能也相应缩小。1954年，为了便于中央直接领导省市，以毛泽东为核心的党中央进一步决定撤销大区一级行政区划。随着大区的改制和撤销，集权统一的中央与地方关系体制基本确立。集权统一的央地关系体制对于大规模社会主义建设的有效实施起到了十分重要的保障作用。虽然后期由于对中央集权的过分强调，导致了中央的权力过分膨胀而地方的独立性与自主权日渐萎缩，严重妨碍了地方积极性的发挥，但应该明确的是，1953年前后所建立的这一符合现实国情的中央与地方关系体制，对于当时维护国家统一和社会稳定，迅速发展国民经济，集中有限的人力、物力实施第一个五年计划无疑是起到了十分积极的作用的。

1956年前后，毛泽东强调重视地方利益、发挥两个积极性，其主要考量依据还是当时中国的具体国情。1956年前后，伴随着高度集权体制弊端的逐步显现，毛泽东同志在坚持实事求是思想作风，经过大量的走访调查后敏锐地意识到，“中国是个大国，面积辽阔，人口众多，经济发展不平衡，单靠中央政府自上而下的指导，不能实现对各地区、各行业的有效管理。因此，在中央与地方关系中，不可避免地涉及权力下放的问题。”基于这样的认识，毛泽东提出了“要注意发挥两个积极性”的设想。“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”1957年毛泽东再次指出：“中国一个省等于外国一个国，如果像现在这样，地方机动的余地很少，这种情况不能是经常的，中央不可能包揽全国的事情，所以应当有适当的分权，重点不能过分集中。”这表明，毛泽东已经开始从“中国是一个疆土辽阔的大国”这一现实国情出发，正视中央与地方关系这一矛盾，并希望通过分权的方式以达到“发挥两个积极性”的目标。

纵览新中国建立后毛泽东关于中央与地方关系的论述以及实践，可以发现，毛泽东一直在集权、分权间循环，侧重点反复变化。这种变化，虽然有些经验缺乏的影响，但却“决不是一种决策上的失误，而是权衡利弊后的一种明智选择。”因为，在客观实际变化的现实情况下，盲目地确立一种固定不变的央地关系模式其危害性或许更大。新时期，中央与地方关系问题依然是中国特色社会主义建设中需要着重解决的重大现实问题。在处理中央与地方关系过程中，我们必须始终坚持以当前我国的具体国情为依据，“根据我国经济、社会发展的需要而不断调整和变革”，走一条适合自己的发展道路。

三、毛泽东中央与地方关系思想的智慧源泉：实践经验的总结运用

人们对客观事物包括社会发展规律的认识，总是从己有的经验出发，在不断总结正反经验中深化。“正确的策略只能从实践经验中产生，只能来源于调查研究。”毛泽东对中央与地方关系处理的探索，也遵循着这一认识规律。不论是建国之初建立集权的中央与地方关系模式，还是在1956年前后强调分权，亦或是此后几次的央地关系调整，事实上都是毛泽东在深刻把握现实国情基础上对实践经验进行总结、升华，并进而依据其指导实践运行的结果。

建国之初，我们建立了中央集权与大区分权相结合的中央与地方关系模式，这是对新民主主义革命时期实践经验的总结和运用。大革命失败后，党开始走上农村包围城市、武装夺取政权的道路，并先后在土地革命时期、抗日战争时期以及解放战争时期建立了十几块根据地。由于现实条件所限，这些先后创立的根据地基本处于被分割的状态。因此，这些根据地虽然从名义上都隶属于中央领导，但实际上彼此之间有很大的独立性和自主性。这种集中统一领导和根据地独立自主相结合的体制，在革命战争年代很好地体现了统一性和灵活性的辩证统一，对于革命的胜利起到了很好的促进作用。但建国前夕，随着解放战争的不断胜利，各个分散的根据地开始连成较大的区域。于是，我们自1948年先后建立了华北、东北、华东、西北、中南和西南等几个大行政区人民政权。根据制度设计，大行政区在中央统一领导的前提下，拥有较大的自主权。而之所以采取这样一种体制，其中一个重要的原因就是希望沿用战争年代的成功经验和办法，从而在当时形势复杂、地区差异较大的情况下更好地完成建国初期国家统一和国民经济恢复的历史任务。“过去由于战争造成的长期分隔与不断流动，高度发挥地方自主性，是有积极意义的。”而建国头三年的实践表明，这种组织形式很好地吸收和借鉴了革命战争时期的一些成功经验，“既利于国家统一，又利于因地制宜。”

1956年前后，毛泽东提出要改革高度集权统一的中央与地方关系体制，扩大地方的自主权以发挥两个积极性，也是对新中国建立后正反两方面经验的总结与运用。虽然建国初建立的集权统一的央地关系模式对于稳固政权和恢复国民经济发展起到了重要作用，但随着这些任务的完成，这一模式的弊端也逐步显现。1955年3月，中国共产党全国代表大会召开，在会上地方代表对此提出了很多问题和要求，引起了毛泽东的高度重视。会议结束后不久，毛泽东开始到各地视察工作，所到各省的负责人纷纷向他反映中央对地方活动统得过死，严重束缚了地方和企业的手脚，要求中央放权。正是在调查中，毛泽东充分意识到，由于权力过分集中于中央，忽视了地方的利益和需要，导致严重妨碍了地方积极性的发挥，使得中央与地方关系失调。因此，毛泽东总结新中国建立后中央与地方关系处理的实践经验，提出了“扩大地方权力”、“发挥两个积极性”等一系列著名论断，并在之后开展了有效的实践。正如毛泽东在《论十大关系》中特别指出的：“在解决中央和地方、地方和地方的关系问题上，我们的经验还不多，还不成熟，希望你们好好研究讨论，并且每过一个时期就要总结经验。”毛泽东不仅是这样说的，也是这样做的。此后，我国所进行的几次中央与地方关系调整的尝试，事实上离不开以毛泽东为代表的中国共产党人对实践经验的总结与运用。

“高度重视和善于总结历史经验，是中国共产党的一大特点和优势，也是党领导中国革命、建设和改革不断取得胜利的重要保证。”新中国建立后，毛泽东将善于总结经验的优良传统贯穿于处理中央与地方关系的始终，这是值得我们借鉴的。改革开放以来，在处理中央与地方关系的实践中，我们既有着成功的经验，也有着失败的教训。因此，我们必须继承和发扬善于总结经验的优良传统，积极总结改革开放以来在中央与地方关系处理实践中的经验教训，为我所用。

四、毛泽东中央与地方关系思想的借鉴对象：古今中外的历史经验

作为一个社会主义国家，只有努力吸取人类一切进步的思想和经验，才能丰富和发展自己。正如毛泽东曾经深刻指出的：“中国应该大量吸收外国的进步文化，作为自己文化食粮的原料，这种工作过去还做得很不够。这不但是当前的社会主义文化和新民主主义文化，还有外国的古代文化，例如各资本主义国家启蒙时代的文化，凡属我们今天用得着的东西，都应该吸收。”新中国建立后，毛泽东在处理中央与地方关系的实践中，始终坚持将古今中外的历史经验作为借鉴对象，去其糟粕，取其精华，从而形成了独具特色的中央与地方关系思想。

毛泽东中央与地方关系思想的形成首先是对我国古代历史经验的借鉴。毛泽东历来重视对历史经验的学习与借鉴。在长期的革命和建设过程中，毛泽东多次强调，要把现实和历史结合起来。“今天的中国是历史的中国的一个发展;我们是马克思主义的历史主义者，我们不应当割断历史。”新中国建立后，毛泽东将重视借鉴历史经验的优良传统贯穿于处理中央与地方关系实践的始终，多次强调要善于学习我国古代历史经验。“中国自秦始皇统一以来，好处就是统一坏处就是统死。”“秦始皇中央集权，停滞了，长期不发展。我们也许走了错误道路。”“欧洲现在没有统一的国家，可是地方发展了。中国自秦至今，一统天下，统了，地方就不发展。各有利弊。”正是基于对我国古代历史经验的学习与借鉴，毛泽东形成了自己独具特色的中央与地方关系思想。

毛泽东中央与地方关系思想的形成还离不开对国外历史经验的借鉴。学习和借鉴历史经验，不仅要善于学习和借鉴我国古代的经验教训，也要善于总结和吸收域外的经验教训。正如毛泽东深刻指出的：“每个民族都有它的长处，不然它为什么能存在？为什么能发展？同时，每个民族也都有它的短处。有人认为社会主义就了不起，一点缺点也没有了。哪有这个事？应当承认，总是有优点和缺点这两点。”因而，我们的方针是“一切民族、一切国家的长处都要学，政治、经济、科学、技术、文学、艺术的一切真正好的东西都要学。”新中国成立后，毛泽东将学习与借鉴国外历史经验作为重要思想食粮，对国外处理央地关系的历史经验进行了全方位地学习与借鉴。

新中国成立后，我们在建立中央与地方关系体制的过程中，离不开对社会主义国家尤其是苏联的学习与借鉴。新中国建立后，在经济文化落后的国家里如何建设和发展社会主义，我们自己没有经验，一定程度上决定了只有向苏联学习。而这一时期，苏联所建立的高度集权的计划经济体制在当时所取得的巨大成就以及苏联对我国的各项事业所进行的直接援助，必定会对我国社会主义建设产生深刻影响。因此，以苏联为榜样，效仿甚至照搬其建设模式就成为历史的必然。可以说，在建国之初，我们建立了高度集权的中央与地方关系体制，离不开对苏联经验的学习与借鉴。正如1956年前后，毛泽东提出“要扩大地方自主权，发挥两个积极性”的主张，其重要动因之一就是要“以苏为鉴”。正如毛泽东在《论十大关系》的讲话中开宗明义指出的：“最近苏联方面暴露了他们在社会主义过程中的一些缺点和错误，他们走过的弯路，你还想走？”他还具体指出：“我们不能象苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”到1958年，毛泽东再次强调说：1956年提出十大关系的基本观点就是同苏联作比较，除了苏联办法以外，是否可以找到别的办法比苏联东欧各国搞得更快更好。可以说，正是基于“以苏为鉴”的考量，毛泽东才提出了一系列扩大地方自主权的主张。

在处理中央与地方关系的实践中，除了以苏联为学习对象，吸收借鉴其经验教训之外，毛泽东还主张学习一切人类的先进经验，包括资本主义国家的先进经验，这是十分难能可贵的。在《论十大关系》一文中毛泽东深刻指出：“我们提出向外国学习的口号，我想是提得对的。现在有些国家的领导人就不愿提，甚至不敢提这个口号。这是要有一点勇气的，就是要把戏台上的那个架子放下来。”针对处理中央与地方关系的实践中是否需要学习资本主义国家经验的疑虑，毛泽东明确指出：“处理好中央与地方的关系……这个问题，有些资本主义国家也是很注意的。它们的制度和我们的制度根本不同，但是它们发展的经验，还是值得我们研究。”毛泽东还分析了长期中央集权对中国发展的影响，认为相比而言，欧洲和美国发展比较快的一个重要原因就是，“欧洲分成了许多国家，有利于充分发挥积极性，美国发展也快，原因则是各州有相当大的自治权。”即便是在文革中，毛泽东在接见美国友人斯诺时也提到，中国要规避中央过度集权的弊端，“要学你们美国的办法，分到五十个州去。”

当然，毛泽东在学习和借鉴古今中外的历史经验的过程中，从而都不是“照单全收”的，而是在坚持实事求是思想精髓的基础上，运用辩证法思维，从中国的实际出发对其进行扬弃。正如毛泽东深刻指出的，学习和借鉴古今中外的历史经验，“如同我们对于食物一样，必须经过自己的口腔咀嚼和胃肠运动，送进唾液胃液肠液，把它分解为精华和糟粕两部分，然后排泄其糟粕，吸收其精华，才能对我们的身体有益，决不能生吞活剥地毫无批判地吸收。”新时期，我们在处理中央与地方关系实践中，也必须要学习毛泽东同志这种“古为今用、洋为中用”的工作方法，重视运用古今中外的历史经验作为现实的借鉴，从而更好地为处理好中央与地方关系服务。

（作者简介：郑敬斌——山东大学马克思主义学院院长助理，副教授，硕士研究生导师）